Au-delà de Dublin – La politique européenne de l’asile selon Merkel
26 Monday Oct 2015
par Daniel Thym*, Universität Konstanz 
Les structures décisionnelles de l’UE sont difficiles à comprendre pour ceux qui ne suivent pas régulièrement les affaires européennes. Leur complexité byzantine explique peut-être pourquoi le public nourrit des attentes de personnification – un désir qui sous-tend l’attention portée sur des individus comme Varoufakis, Tsipras, Schäuble et Merkel durant la crise de l’euro. Cet été, Angela Merkel a pris les devants une fois de plus quand elle a symboliquement vaincu le Premier ministre hongrois, Viktor Orbán, en permettant à des milliers de réfugiés d’entrer en Allemagne, en dépit des obligations existantes sous le régime Dublin. Depuis, elle est devenue une héroïne pour tous les observateurs internationaux qui aspirent à une politique de l’asile progressiste, y compris le Professeur Henri Labayle sur ce blog.
Il est certain que Mme Merkel est une figure centrale pour le futur du régime européen d’asile commun, même si l’impact d’un seul individu ne doit pas être surestimé. Cela laisse l’Europe face à une question décisive: quel est le plan de Mme Merkel – et celui de son gouvernement – pour l’avenir de la politique européenne de l’asile? Vu depuis l’Allemagne, cette contribution discute les pistes possibles, bien que toute prédiction reste difficile à ce stade étant donné les nombreux changements de positions. L’enthousiasme de départ a peu à peu fait place au désenchantement. Toutefois, une chose est sûre: l’UE occupe une place cruciale dans les initiatives présentées par Mme Merkel ces dernières semaines.
Changement de rhétorique et l’appel à la fermeture des frontières
Les observateurs internationaux ont tendance à présenter l’Allemagne comme un pays tout-puissant avec des ressources financières et administratives à première vue illimitées. Certainement, le système d’asile allemand continue de fonctionner étonnamment bien, mais les fissures deviennent de plus en plus apparentes. Les chiffres illustrent le défi: mardi dernier (le 13 octobre 2015), la région de Bavière (12.4 millions d’habitants, autant que la Grèce) a compté 8000 demandeurs d’asile sur une seule journée (c’est 500 de plus que le nombre de primo-demandeurs d’asile en Grèce sur l’année 2014). Même la fonction publique la plus efficace voit ses capacités administratives repoussées. Dans le département de Constance, ma région d’origine, 400 à 500 demandeurs d’asile par mois sont attendus, pour une population de 275.000 personnes, en plus de ceux déjà présents. Il y a un besoin urgent d’hébergements et la salle de sport d’une école vient d’être réquisitionnée. Ce n’est pas une coïncidence si, lors d’auditions par le comité des affaires intérieures du Bundestag la semaine dernière, ce sont les représentants des municipalités qui ont eu le discours le plus radical. Ils atteignent leurs limites, d’autant plus qu’ils prennent au sérieux leur obligation légale d’héberger adéquatement les demandeurs d’asile.
Toute personne intéressée par la position allemande doit ainsi essayer de prendre en compte les circonstances aux niveaux local et national. De surcroît, la rhétorique a nettement changé au sein du débat public. Durant l’été, les médias ont présenté de jeunes familles syriennes dont les parents ont souvent un niveau d’éducation universitaire. Maintenant, on nous informe que 70% des nouveaux venus sont des jeunes hommes seuls et que l’exemple du docteur syrien tient plus de l’exception que de la règle. L’intégration sur le marché du travail est possible, mais ce n’est pas couru d’avance. Le Ministère de l’Emploi s’attend désormais à ce qu’au moins un demi-million de réfugiés dépendent de l’aide sociale pour une période intérimaire; il doit également faire face à des revendications pour baisser le salaire minimum. Dans de nombreuses villes, le marché du logement se resserre de jour en jour, affectant les personnes les plus précaires (souvent les deuxièmes ou troisièmes générations d’immigrés). Le chef de file de l’opposition en Rhénanie-Palatinat s’est ouvertement plainte qu’un Imam ait refusé de lui serrer la main car elle est une femme. Mon intention n’est certainement pas de dramatiser la situation, mais les lecteurs y verront l’illustration de ce que la rhétorique positive des débuts a progressivement fait place à une vision plus nuancée.
Dans ce contexte, de nombreux politiciens, notamment les Conservateurs basés en Bavière (un parti autonome jumelé aux Démocrates-Chrétiens de Merkel) ont défendu des solutions nationales. Leur point commun est de se concentrer sur les frontières nationales comme point de référence symbolique afin de contrôler la situation. Le Premier ministre de la Bavière, Horst Seehofer, a depuis longtemps prôné la réintroduction des contrôles aux frontières, une réactivation du système Dublin, le renvoi des nouveaux arrivants en Autriche et, plus récemment, la création de zones de transit à la frontière. Récemment, le président du syndicat des officiers de police a été le premier à publiquement réclamer la construction d’une clôture le long des frontières de l’Allemagne. Cela reflète sans doute, en partie du moins, l’expérience vécue par les municipalités de Bavière où la plupart des réfugiés entrent en Allemagne, souvent avec le support tacite des autorités autrichiennes. Le Gouvernement bavarois souhaite mettre un terme à cela et il emploi la force symbolique de la frontière nationale pour souligner sa détermination.
Le ‘Plan’ de Merkel
Lors d’une apparition de 60 minutes à un débat télévisé très regardé à propos de la situation actuelle des réfugiés, Angela Merkel a révélé qu’elle avait un plan. L’essence de ce plan peut être décrite au mieux en le contrastant aux propositions faites par le parti frère bavarois mettant l’accent sur les frontières nationales. Mme Merkel insista récemment, lors d’un débat parlementaire à propos du Conseil européen, que “l’isolationnisme est une illusion au 21ème siècle à l’âge de l’internet”. Ce faisant, elle a délibérément rejeté l’idée selon laquelle les contrôles aux frontières offriraient une solution facile car elle est convaincue, ainsi qu’elle l’a affirmé dans une interview accordé au Frankfurter Allgemeine Zeitung le 17 octobre, que “nous ne pouvons pas simplement fermer un pays comme l’Allemagne, même une clôture n’empêcherait pas les gens de venir”. Elle souligne que propager une solution qui ne fonctionne pas en pratique, comme le font certains, créerait une importante désillusion. Cela reflète le réalisme d’une ancienne physicienne qui accepte, comme elle l’a affirmé devant le Bundestag, qu’il n’y a simplement “pas de levier que nous pouvons activer pour trouver une solution facile”.
Tout ceci est une bonne nouvelle pour ceux intéressés par les affaires européennes, car cela implique, selon ses mots, qu’une approche ‘multidimensionnelle’ soit adoptée. Elle souhaite combiner les activités aux niveaux local, national, supranational et international afin de faire face au défi. En d’autres mots: l’Europe fait partie intégrante de son ‘plan’. Elle est convaincue que seule une coopération au sein de l’UE et avec les pays de transit et d’origine permettront d’aller de l’avant. A coup sûr, un tel plan ne peut être accompli du jour au lendemain, mais elle est déterminée et elle semble prête à investir les moyens politiques nécessaires pour résoudre une situation que certains observateurs nationaux décrivent comme étant un moment clé de sa chancellerie: son issue déterminera son héritage.
Affirmer que Mme Merkel compte sur la coopération trans-, supra- et internationale ne dit rien à propos de ce qu’elle souhaite réaliser en pratique. Un examen plus approfondi démontre qu’elle n’a pas vocation à rester l’héroïne de ceux ouvertement pro-réfugiés. Sa position est plus nuancée – et l’a probablement toujours été. Lors de son apparition au débat télévisé mentionné ci-dessus, Merkel a elle-même rappelé un épisode ayant provoqué une tempête sous le hashtag Twitter #merkelstreichelt en juillet dernier, quand elle avait visité une école dans sa région d’origine de Rostock où elle a rencontré une jeune fille parlant parfaitement allemand et racontant l’histoire de sa famille (apparemment déboutée de leur demande d’asile) et sa peur d’être renvoyée au Liban. Quand la jeune fille commença à pleurer, Merkel a maladroitement essayé de la consoler tout en lui expliquant que tout le monde ne pouvait pas s’attendre à pouvoir rester en Allemagne et que certains peuvent être renvoyés à la maison.
Cette vision plus restrictive était toutefois absente quelques semaines plus tard quand elle a déclaré la célèbre phrase selon laquelle les Syriens seraient admis à entrer en Allemagne – une mesure qu’elle décrit rétrospectivement comme étant réaliste car ils auraient de toute façon atteint l’Allemagne, à pied sur l’autoroute si nécessaire. Néanmoins, de nombreuses mesures adoptées par le Parlement allemand la semaine dernière et défendues par Mme Merkel au Bundestag sont réprouvés par les associations pro-réfugiés telles que Pro Asyl en Allemagne. La nouvelle législation relative à l’asile prévoit de remplacer l’aide financière durant les six premiers mois par une aide en nature, de prolonger la période de résidence obligatoire au sein d’hébergements centralisés au niveau régional, de baisser l’aide accordée à ceux qui ont fait l’objet d’une obligation exécutoire de quitter le territoire, et d’étendre la liste des pays d’origine sûrs afin de couvrir l’ensemble des Balkans. En outre, c’est son gouvernement qui a réintroduit les contrôles aux frontières 10 jours après avoir symboliquement accueilli des réfugiés venant depuis la Hongrie. Dans une récente interview, Mme Merkel a déclaré que la Turquie devrait être considérée comme étant un pays d’origine sûr et qu’elle supportait la création de zones de transit aux frontières internes de l’espace Schengen. Une fois de plus, le réalisme semble être sa référence absolue: “nous n’avons pas les moyens de déterminer qui entre sur le territoire, mais nous pouvons décider qui est autorisé à rester”.
Abandonner le système Dublin
Dans son article sur ce blog, Henri Labayle a exprimé sa surprise suite à l’attaque faite par Merkel à l’encontre du système Dublin, lors de son intervention au Parlement européen aux côtés de Président français François Hollande, quand elle a eu ces mots: “soyons francs, le processus de Dublin, dans sa forme actuelle, est obsolète”. Pour deux raisons, cette déclaration ne m’a pas surpris.
Premièrement, cette affirmation est vérifiée dans les faits. Dublin n’a jamais très bien fonctionné en pratique (à la fin des années 90, le pourcentage de transferts était de 1.7%) et n’est pratiquement plus appliqué en ce moment. L’année dernière, l’Allemagne a reçu environ 173.000 demandes d’asile, parmi lesquelles un peu moins de 5000 personnes, soit 2.7%, ont effectivement été transférées vers un autre État membre. En Allemagne, seuls 13% des requêtes fondées sur le système Dublin ont effectivement donné lieu à un transfert (en comparaison avec 45% de renvois depuis le Danemark vers l’Allemagne). Durant les six premiers mois de cette année, 6517 requêtes ont été envoyées à la Hongrie par l’Allemagne et 98.5% d’entre elles n’ont pas encore donné lieu à un transfert (voir ici, pages 17 à 29). Pour une physicienne comme Mme Merkel cela représente de solides données factuelles. La décision prise par l’autorité allemande en charge de l’immigration de suspendre les procédures Dublin pour les Syriens à la fin du mois d’août peut ainsi être vue comme étant principalement un choix pragmatique visant à utiliser les ressources existantes à l’examen des demandes d’asile. Mme Merkel a bien compris que le système Dublin est, dans les faits, devenu caduque.
Deuxièmement, elle a sans doute senti que le système Dublin comportait une dimension inéquitable, le système Dublin n’a d’ailleurs jamais été le premier choix de l’Allemagne, surtout que l’Allemagne était le principal État se trouvant à la frontière extérieure de l’UE quand ce système a été établi dans les années 80 et au début des années 90. Les critiques formulées par les politiciens et les universitaires à l’encontre du caractère intrinsèquement injuste du système Dublin au détriment de l’Italie, Malte et la Grèce sont légion et il est indiscutable que les règles de ce système sont à sens unique. Au lieu de cela Mme Merkel défend un système de quota qui soit permanent, similaire au système de quota mis en place à l’échelle nationale. Selon les médias, elle a défendu une telle proposition au cours d’un dîner avec les chefs d’États ou de Gouvernement lors du Conseil européen du 15 Octobre. Ou alors devons-nous sérieusement s’attendre à ce que l’Allemagne commence à renvoyer des centaines de milliers de demandeurs d’asile en Hongrie, en Croatie ou même en Grèce ? A coup sûr, cela ne marchera pas.
Certes, mettre en place un nouveau système ne sera pas chose aisée et il se peut bien que Dublin reste intacte dans un futur proche. Toutefois, le centre d’attention, à tout le moins du gouvernement allemand, s’est déplacé au-delà de Dublin, comme le Ministre de l’Intérieur l’a souligné dans une interview fin septembre. Le gouvernement allemand est en faveur d’une coopération à l’échelle européenne sur base de règles effectivement mises en œuvre en pratique, plutôt que des arrangements qui requièrent beaucoup d’attention de la part des politiciens et des universitaires mais qui ont peu d’effets en pratique, surtout si les États aux frontières extérieures de l’UE démontrent peu ou pas de réelle intention de respecter leurs obligations dans le cadre des règlements Dublin et Eurodac. Les attentes de plus en plus nombreuses liées à la mise en œuvre du ‘Plan Merkel’ augmentera la visibilité des affaires européennes, mais ce nouveau centre d’attention s’accompagnera de possibilités plus grandes d’un échec politique.
La nouvelle configuration de la politique européenne de l’asile
Ces dernières années, des dizaines d’articles ont été écrits (par l’auteur lui-même) à propos du système Dublin et limites de celui-ci imposées par les standards en matière de droits fondamentaux. Des jugements tels que M.S.S., N.S. ou Tarakhel sont le reflet des insuffisances normatives intrinsèques au système Dublin décrites ci-dessus. Ces arrêts ont participé à l’humeur générale décriant les charges inéquitables imposées par le système Dublin sur des pays comme l’Italie et la Grèce. La classe politique de ces pays a également critiqué le manque de justice et d’équité. A moyen terme, cette rhétorique pourrait perdre de son poids. Dans l’après-Dublin, la responsabilité ne reposera pas nécessairement sur les épaules des États se trouvant loin des frontières extérieures de l’UE. D’autres carences peuvent surgir, y compris des carences dans des États du Sud ou de l’Est de l’UE qui sont soit incapables soit réticents (ou les deux) de se conformer à leurs obligations légales.
La Commission avait raison de publier la liste des procédures en infraction intentées à l’encontre de 18 États membres fin septembre. Cependant, cette démarche n’est pas suffisante pour garantir un respect des règles car la plupart des procédures intentées concernent la non-transposition du récent paquet législatif en matière d’asile. Copier-coller des règles européennes en droit interne est sans doute une première étape, mais elle doit être suivie par une application en pratique. Sur ce point, de nombreuses insuffisances subsistent, et pas seulement en ce qui concerne Dublin et Eurodac. Vous rappelez-vous des images montrant les terribles conditions de vie dans le camp de Bicske en Hongrie? Ou des conditions d’accueil inadéquates critiquées par la Cour européenne des droits de l’homme en Italie? Elles ne vont pas disparaitre du jour au lendemain même si la Hongrie modifie sa législation; et l’Italie ne fait même pas l’objet d’une procédure en infraction à propos des conditions d’accueil, car sa législation semble conforme. Seul un État membre est poursuivi en justice par la Commission pour ses pratiques administratives : la Grèce.
Dans l’après-Dublin, compte tenu de la structure inéquitable du règlement Dublin III, de telles carences ne pourront plus être écartées. Le succès relatif de l’opération Triton dans le sud de la Méditerranée démontre que l’Europe peut fournir des résultats sur le terrain. Ce modèle devra être reproduit ailleurs. Mme Merkel étudiera avec attention si les institutions européennes et les autres États Membres vont effectivement respecter leurs engagements en matière de relocalisation et vont parvenir à établir des hotspots efficaces en Italie et en Grèce. Bien entendu, un certain laps de temps est nécessaire pour y arriver, mais à moyen terme les déclarations lors de sommets européens ne suffiront plus. La Commission semble avoir compris ce besoin urgent d’action. Rappelez-vous que le petit département de Constance à lui seul doit actuellement loger 400 à 500 nouveaux demandeurs d’asile par mois (en plus de ceux déjà présents) – comparés aux quelques 5000 personnes pour qui les hotspots sont actuellement en train d’être installés.
Plan B : Que faire en cas d’échec du ‘Plan Merkel’ ?
Au Bundestag, Mme Merkel a, à juste titre, souligné que la politique nationale n’était plus confinée aux débats intra-Etat. Cela implique de chacun de nous de déplacer notre attention sur les affaires européennes et la politique mondiale, y compris la guerre civile en Syrie. Une approche multidimensionnelle est au cœur de son plan pour surmonter la crise actuelle. Pour l’UE, cela représente une opportunité, certes assortie de conditions. Il n’est plus suffisant de prendre des initiatives politiques et de les réaliser graduellement sur plusieurs années (comme ce fût le cas pour le célèbre Programme de Stockholm). Mme Merkel et son gouvernement vont insister pour que des résultats concrets soient apportés. L’UE, comme le gouvernement allemand, sera jugé non seulement sur base de ses déclarations, mais aussi de son action.
Que se passerait-il en cas d’échec du ‘Plan Merkel’ ? Mme Merkel devrait non seulement démissionner; la politique au niveau national changerait significativement. Cela renforcerait les arguments en faveur de solutions nationales, y compris à travers un contrôle efficace et permanent des frontières. Politiquement, cela impliquerait la fin de l’espace Schengen, dont la réalisation a toujours été considérée par la Cour de Justice comme “présuppos[ant] l’harmonisation des législations des États membres en matière de franchissement des frontières extérieures …, d’immigration, d’octroi des visas [et] d’asile”. En effet, les Articles 28 à 38 de la convention d’application des accords de Schengen contiennent depuis le début des règles équivalentes au système Dublin. Schengen et la Régime Européen d’Asile Commun sont, d’un point de vue politique, intimement liés.
Etant professeur dans une faculté de droit, je suis conscient que le non-respect de la législation européenne par certains États membres n’autorise nullement d’autres États membres à faire de même, car le droit supranational n’autorise pas les représailles comme en droit international public. Les contrôles aux frontières internes ne peuvent donc être justifiées comme étant un quid pro quo en réponse au non-respect par les États aux frontières extérieures de l’UE de leurs obligations envers les règlements Dublin et Eurodac. Le lien est politique. L’abolition des contrôles aux frontières au sein de l’espace Schengen présuppose que d’autres matières annexes soient efficacement gérées, comme l’union monétaire repose sur une coordination efficace des politiques budgétaires et économiques. Heureusement, l’UE a les compétences nécessaires pour surmonter le défi en matière de justice et d’affaires intérieures, alors que, pour maintenir l’union économique, l’UE a dû agir en dehors des Traités. Cependant, les compétences et les règles juridiques ne sont pas suffisantes. Celles-ci devront être mises en œuvre si l’on veut que l’après-Dublin ne soit pas l’antichambre d’un retour en arrière, avant l’espace Schengen.
*Traduit depuis l’anglais par l’équipe OMNIA du Réseau Odysseus
