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par Constantin Hruschka, Professeur invité à l’Université de Bielefeld

univeristy bielefeld

Cet article est disponible en anglais, en allemand et en italien.

Le système de Dublin a été déclaré mort à de nombreuses reprises au cours de la dernière décennie. Il a fait la preuve de ses dysfonctionnements dès ses origines, la répartition des responsabilités qui avait été imaginée n’ayant pas eu les effets escomptés, à savoir la prévention des «réfugiés en orbite» et celle de l’« asylum shopping ». Néanmoins, les procédures et les « transferts Dublin » sont toujours en vigueur et le système toujours actif. Tout porte à croire qu’il continuera d’exister et que la proposition de réforme de la Commission publiée le 4 mai 2016 (COM (2016) 270) relève davantage d’un changement dans la continuité que de la réforme nécessaire pour le rendre plus efficace et pratique.

Dans son évaluation de 2007 du système Dublin, la Commission européenne décrivait déjà ces dysfonctionnements et elle suggérait une réforme du système composé alors du règlement (CE) n ° 343/2003 (règlement « Dublin II »), du règlement (CE) n ° 2725/2000 (« Eurodac ») ainsi que des règlements d’exécution 1560/2003 et 407/2002. La réforme proposée a ainsi été débattue entre 2008 et 2013 et elle a conduit à l’adoption du règlement de Dublin refondu (règlement (UE) n ° 604/2013 « Dublin III ») et Eurodac (règlement (UE) n ° 603 / 2013) en 2013 ainsi que des modifications du règlement d’exécution (règlement (UE) 118/2014). Les principaux objectifs de la refonte étaient à la fois d’améliorer l’efficacité du système et de prévoir des normes plus élevées de protection pour les demandeurs d’asile.

Les défis rencontrés par le système demeuraient évidents, allant des difficultés de coopération entre les différents États membres dans les procédures en matière d’attribution de responsabilité aux questions pratiques posées par la mise en œuvre des transferts et l’accès effectif des demandeurs d’asile à des procédures de protection internationale. Selon les points de vue des analystes, ces dysfonctionnements sont dus soit aux États membres, soit aux administrations nationales, soit aux tribunaux, soit aux demandeurs d’asile ou encore au système en tant que tel dans son ensemble.

Sous la pression de la « crise migratoire » de 2015, la Commission a donc lancé le 4 mai 2016 la première étape d’une révision complète du régime d’asile européen commun (RAEC) comprenant la refonte du règlement Dublin (Dublin IV), du règlement Eurodac ainsi qu’une proposition pour l’établissement d’une Agence de l’Union européenne pour l’asile. Ces deux dernières propositions sont moins pertinentes pour le mécanisme de répartition des responsabilités en tant que tel car elles seraient des outils utilisés pour améliorer l’efficacité de l’ensemble du régime d’asile européen commun (RAEC). On portera donc l’attention sur le premier aspect afin d’essayer d’expliquer et d’analyser les nouvelles propositions à partir d’une double perspective, présentée comme l’objectif de la refonte : la nouvelle proposition est-elle d’abord susceptible d’améliorer l’efficacité du dispositif et, deuxièmement, qu’en est-il du respect des droits fondamentaux ?

La proposition Dublin IV vise à préserver le système de Dublin comme constituant « la pierre angulaire » du RAEC. Les changements proposés sont censés :

  • simplifier les règles de Dublin « pour permettre un fonctionnement efficace du système, à la fois par rapport à un accès plus rapide des demandeurs aux procédures d’octroi de la protection internationale et par rapport à la capacité des administrations des États membres à appliquer le système »;
  • contribuer à la prévention « des mouvements secondaires au sein de l’UE, y compris en décourageant les abus et l’asylum shopping »;
  • fournir « des outils permettant des réponses suffisantes à des situations de pression disproportionnée sur les systèmes d’asile des États membres » et créer un « mécanisme correcteur » de répartition (le « mécanisme d’équité ») qui assure un « degré élevé de solidarité et de partage équitable des responsabilités » entre les États membres.

L’objectif est donc de fournir une base solide pour une politique européenne d’asile équitable et durable. Pourtant, l’analyse fait apparaître que la nouvelle proposition n’est pas susceptible d’améliorer l’efficacité pratique du système et, dans une certaine mesure, qu’elle n’est pas compatible avec les droits fondamentaux, les principes généraux de l’Union ainsi que le droit international.

1. La rationalisation des règles de Dublin est vouée à l’échec

Comme la Communication sur la réforme de l’asile (COM (2016) 197) du 6 avril 2016, la proposition du 4 mai identifie l’absence de rationalité des règles de « Dublin » comme le principal défi du système. Les mesures visant à simplifier ces règles et à empêcher les mouvements secondaires forment donc l’élément clé de la proposition. La variété des mesures proposées va de la simple suppression de dispositions désuètes ou non pertinentes jusqu’à des changements très importants en pratique. Pour les premières on peut citer l’abolition du critère de séjour illégal (article 13 (2) du règlement « Dublin III » et le mécanisme de conciliation (article 37 du règlement « Dublin III »). Pour les autres, la possibilité de transférer les bénéficiaires d’une protection internationale en vertu des règles de Dublin (article 18 (1) (e) de la proposition), les changements en ce qui concerne les délais et les nouvelles règles pour reprendre les procédures (article 21 de la proposition).

On peut craindre que, du point de vue de leur mise en œuvre pratique, ces propositions de changements soient vouées à l’échec. Cela est particulièrement vrai pour la « procédure de pré-Dublin » nouvellement proposée. L’article 3 (3) de la proposition énonce une obligation pour l’État membre où la première demande a été déposée d’examiner s’il y a des raisons de prononcer une interdiction de territoire ou une procédure accélérée (comme prévu par la directive « procédures ») avant d’engager les procédures pour déterminer l’Etat responsable. Ces procédures doivent être effectuées si les procédures relatives aux pays tiers sûr (premier pays d’asile ou d’origine), peuvent être appliquées ou si le demandeur peut, pour des motifs graves, être considéré comme un danger pour la sécurité nationale ou l’ordre public. L’État membre effectuant ces procédures reste également responsable des procédures d’asile (article 3 (4) et (5) de la proposition). Cela aura pour conséquence d’entraver l’intérêt pratique de l’interdiction de territoire et des procédures accélérées car les États membres (comme cela a été mis en évidence par l’évaluation de 2007) sont généralement réticents à assumer la responsabilité en dehors de l’ordre des critères.

La plupart des changements proposés visent à faire comprendre aux requérants « que le droit de demander une protection internationale ne comprend pas le choix du demandeur de l’État membre responsable de l’examen de la demande de protection internationale». Dans un premier temps, la proposition prévoit une obligation pour l’État membre qui procède à une procédure « Dublin » d’informer le demandeur de cette configuration du système (article 6 (1) (a) de la proposition). D’autres mesures administratives sont prévues à cette fin :

  • l’abolition du délai de 12 mois pour l’applicabilité du critère d’entrée illégale (article 15 de la proposition) ;
  • la suppression des conditions mises à la « cessation de la responsabilité » actuellement contenues dans l’article 19 du règlement « Dublin III ». L’article 19 réglemente aujourd’hui la cessation de la responsabilité de l’Etat si le demandeur d’asile soit a été muni d’un document de séjour, soit a quitté le territoire pendant une certaine période ou après une décision de retour ou d’éloignement.
  • l’abolition du caractère obligatoire des délais de procédures de reprise et de la limite de temps pour le transfert (articles 26 et 30 de la proposition). Les modifications apportées aux délais comprennent également leur réduction significative pour les étapes de procédure (article 21 de la proposition).

Ces propositions essentiellement conduisent à un retour à la situation de la Convention de Dublin avec des délais plus courts mais non contraignants. L’une des principales raisons de l’introduction de délais contraignants dans la réglementation provenait de l’évaluation de la défunte Convention de Dublin qui mettait en lumière que les délais non contraignants créent en pratique des « demandeurs d’asile en orbite » pour des périodes plus longues. Ainsi, le délai pour le dépôt des demandes de reprise en charge a été introduit explicitement par le règlement «  Dublin III » afin de contrer de telles situations. On peut donc difficilement imaginer que le problème des « demandeurs d’asile en orbite » soit amélioré par un retour à un système de délais courts et souvent non contraignants.

Enfin, et c’est un point très important, la Commission a l’intention de limiter la portée de l’application des clauses discrétionnaires accordées aux États membres par l’actuel article 17 de « Dublin III ». L’article 19 de la proposition indique que ces clauses discrétionnaires ne sont pas applicables aussi longtemps que la procédure de détermination de la responsabilité n’a pas pris fin et qu’elles se limitent à des raisons familiales. De même, l’utilisation de la clause pour d’autres raisons humanitaires ou culturelles ne sera plus possible. Cette limitation est problématique pour différentes raisons et, du point de vue humanitaire, il est prévisible que la limitation du champ d’application des clauses discrétionnaires contribuera également à une augmentation du nombre de «demandeurs d’asile en orbite ».

2. La prévention des mouvements secondaires en violation des droits de l’Homme

Dans une certaine mesure, la proposition de la Commission vise à contrer le phénomène des « demandeurs d’asile en orbite » en introduisant un article sur les obligations des demandeurs d’asile (article 5 de la proposition) qui comprend :

  • l’obligation de déposer une demande d’asile dans l’État membre de première entrée ;
  • l’obligation de fournir rapidement tous les éléments et informations pertinentes pour les procédures de Dublin ;
  • l’obligation de se conformer à la décision de transfert, d’être présent et disponible pour les autorités à cet égard.

Le non-respect de ces obligations sera sanctionné conformément à l’article 5 de la proposition. Dans ce cas, la procédure se déroulera de façon accélérée et le demandeur n’aura « pas droit aux conditions d’accueil définies dans les articles 14 à 19 de la directive 2013/33/UE, à l’exception des soins de santé d’urgence » durant la procédure Dublin. Cet accès limité aux droits sociaux n ‘est pas compatible avec les standards des droits de l’homme reconnus par la Convention de 1951, la CEDH et la Charte des droits fondamentaux. En outre, le caractère obligatoire de cette disposition créera également des difficultés avec le droit interne des Etats membres, constitutionnel souvent, des États membres qui reconnaissent un accès minimal aux droits sociaux.

En outre, d’autres restrictions supplémentaires sont envisagées et soulèvent de graves questions relatives aux droits de l’homme. Ainsi, il est proposé, entre autres, de limiter le champ d’application du droit de faire appel. Celui-ci ne doit être garanti que pour les situations de déficiences « systémiques » et les raisons familiales (article 28 de la proposition). Cette proposition a été présentée en dépit des affaires pendantes devant la CJUE sur certains des aspects de la légalité de ces limitations à l’appel (voir par exemple les cas Ghezelbash, Shiri et Karim). Du point de vue simplement du droit européen, il est difficilement imaginable que cette limitation proposée ne viole pas les standards posés par la jurisprudence depuis Van Gend et Loos. Qui plus est, la proposition d’extension de l’utilisation d’Eurodac et les obligations liées à la collecte des données (articles 22 et 23 de la proposition) soulèvent aussi des doutes importants quant à leur compatibilité avec les principes établis en matière de protection des données.

La Commission propose également l’application des procédures de reprise en charge de Dublin au « bénéficiaire d’une protection internationale » (article 20 (1) (e) de la proposition). Cette option soulève d’autres questions liées aux droits de l’homme car le système n’a pas été conçu pour être appliqué à des personnes qui ont effectivement le droit de résider dans l’un des États membres. Du point de vue de Schengen, la compatibilité de cette proposition avec l’article 6 (2) de la directive « retour » est, au moins, douteuse. En outre, de telles restrictions pour les bénéficiaires d’une protection internationale sont au moins paradoxales dans une zone de libre circulation.

La proposition prévoit aussi que, dans le cas de l’absence des membres ou des proches de la famille, le pays où la première demande d’asile est déposée est responsable de l’examen d’une demande d’asile d’un mineur non accompagné (article 8 (4) et de l’article 10 de la proposition). Ceci est très problématique du point de vue des droits de l’homme et cette disposition contredit dans une certaine mesure l’arrêt de la CJUE dans l’arrêt M.A et autres. Du point de vue pratique, il est prévisible que « l’évaluation de son intérêt supérieur » qui est nécessaire avant un transfert (article 8 (4) de la proposition), conduira à une application différenciée de cette règle à l’image des divergences significatives des États membres dans leurs approches de la protection des droits de l’enfant au sein des procédures d’asile. Le résultat le plus probable sera aussi divergent que ce qu’il était avant la décision de la CJUE.

Deux changements envisagés sont, en revanche, susceptibles d’étendre la compatibilité du système « Dublin » avec les droits de l’homme. La première proposition concerne l’extension de la définition des membres de la famille aux frères et sœurs et l’abolition de la condition que la famille existe déjà dans le pays d’origine (article 2, g de la proposition). Ceci ne résout pas tous les problèmes pratiques liés à ce domaine, mais c’est une étape importante vers une meilleure protection de l’unité familiale. Le deuxième réduit la durée maximale de détention « Dublin » à un total de six semaines (article 29 de la proposition), tandis que le système actuel permet un maximum de douze semaines de détention.

3. La répartition des responsabilités dans des situations de pression disproportionnée

La Commission propose la suppression du « mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion des crises » (article 33 du règlement « Dublin III »). Elle suggère l’introduction d’un mécanisme correcteur de répartition, comme un outil face aux situations de pression disproportionnée exercées sur les États membres. Ce mécanisme avancé par l’article 34 de la proposition semble être irréalisable administrativement et politiquement illusoire si l’on regarde les discussions en cours depuis sa première tentative d’établissement, dès 2008, dans le cadre de la proposition de règlement « Dublin III » (article 31 de cette proposition). Les difficultés actuelles du mécanisme de réinstallation introduit en 2015 soulèvent également la question de savoir s’il serait effectivement possible d’organiser concrètement les transferts nécessaires. Néanmoins, il est inévitable de rechercher d’autres façons de répartir la responsabilité dans la mise en place d’un véritable RAEC, c’est-à-dire d’un système d’asile à la hauteur de son objectif : assurer la protection de la personne ayant besoin de cette protection.

Conclusion

La proposition du 4 mai a été principalement guidée par l’évaluation de « Dublin III » et la faisabilité administrative d’un système dirigé par la Commission. A première vue, cette évaluation semble avoir été conduite d’une manière hâtive, non exhaustive, et la proposition de refonte donne l’impression d’une certaine désorientation provoquée par le contexte politique comme historique : bon nombre des mesures et des solutions « nouvellement » proposées ont déjà été « testées » sans succès, qui plus est dans un contexte politique autrement plus favorable.

En outre, dans leur ensemble, les mesures proposées semblent être justifiées par l’idée (non validée scientifiquement) que le principal élément déclencheur des mouvements secondaires résulte des pratiques nationales divergentes en matière d’asile. Le RAEC est présenté comme un système auto-référentiel à partir duquel se déclenchent des mouvements « push and pull ». Les principales raisons validées scientifiquement à propos des mouvements ultérieurs, tels que la famille, les liens culturels ou la situation économique d’un pays spécifique, sont largement ignorées par la proposition. Celle-ci met en fait l’accent sur des mesures qui limitent considérablement la possibilité d’accéder au système d’asile d’un État autre que les États membres de l’arrivée.

La proposition de la Commission soulève de sérieuses questions sur son rôle en tant que gardienne des traités dans le processus de mise en place du RAEC. Sa proposition dans son ensemble est fragmentaire et elle contient déjà une série de mesures supplémentaires qui pourraient contribuer à un dysfonctionnement du système de Dublin. En outre, les droits individuels des demandeurs d’asile seraient diminués de façon significative si la proposition de refonte était adoptée sous sa forme actuelle.

Enfin, ni les principales questions pratiques (concernant les transferts), ni les principales questions juridiques ne sont abordées de façon satisfaisante par les changements proposés. De mon point de vue, le principal problème juridique du mécanisme de répartition des responsabilités réside dans le fait qu’il a été créé avant que des normes communes aient été définies et qu’il n’y a pas d’autorité centrale qui ait la capacité de les unifier en pratique (il n’y a ni autorité de première instance ni organisme d’appel au niveau européen). D’un point de vue systémique, les divergences considérables des systèmes d’asile nationaux contribuent aux difficultés de fonctionnement du système. Le système de Dublin est actuellement un système de systèmes d’asile nationaux et non un régime d’asile européen commun (RAEC). Pour diverses raisons dépendant en fin de compte des traditions nationales et de la mise en place de leurs systèmes administratifs, ces divergences demeurent, même si les normes communes établies par le RAEC sont fondées sur la Convention de Genève et la CEDH et ont conduit à un certain degré d’harmonisation entre les États membres. Dans ce contexte, la création d’une Agence de l’Union européenne pour l’asile serait une étape très importante pour le système, bien que sa création semble actuellement complètement irréaliste et illusoire.

Dans cette attente, les difficultés juridiques et pratiques du système de Dublin resteront une caractéristique essentielle du débat sur le RAEC en général. En ce sens, « Dublin » demeure très vivant.