Share on FacebookTweet about this on TwitterShare on LinkedInEmail this to someone
Print this article

Par Henri LabayleCDRE

Jeu, set et match … La formule attribuée à John Major au lendemain du traité de Maastricht a été largement reprise par la presse à propos du Brexit, après que les lignes directrices d’un compromis entre la Commission et le Royaume Uni aient été arrêtées sous la forme d’un « join report » (TF50 (2017)19). Ici, cependant, et sans qu’aucun tie-break ait laissé entrevoir un brin d’espoir aux négociateurs britanniques, peu de doutes sont permis quant à l’issue de ce bras de fer et l’identité de son vainqueur.

On se souvient que, le Royaume Uni ayant notifié le 29 mars 2017 son intention de se retirer de l’Union européenne, conformément à l’article 50 TUE, le Conseil européen avait dessiné le cadre de la procédure à suivre. Le 29 avril 2017, il avait adopté une série d’orientations politiques à partir desquelles, le 22 mai 2017, le Conseil Affaires générales avait fixé les directives de négociation imposées à la Commission.

Ces dernières dessinaient fermement un processus graduel et ordonné. Sa première étape s’est achevée avec la publication de la communication (COM (2017) 784) recommandant au Conseil européen de constater que « des progrès suffisants » avaient été réalisés pour passer à une phase ultérieure destinée à fixer précisément les conditions de l’accord mentionné par l’article 50 TUE dans les deux ans prévus c’est-à-dire avant le 29 mars 2019.

Trois questions préalables conditionnaient la poursuite du travail : la situation des citoyens de l’Union européenne concernés par le retrait britannique, la question de la frontière irlandaise et celle des engagements financiers du Royaume Uni à l’égard de l’Union. Malgré la traditionnelle dramatisation de la dernière heure, le Conseil européen des 14 et 15 décembre a donc été mis par la Commission en situation d’avaliser des résultats dont le caractère de « compromis » au sens plein du terme n’échappe à personne.

En revanche, aucun doute n’est, à ce stade, permis sur deux points : celui de l’impréparation étonnante de la partie britannique, conduisant le plus souvent à une capitulation en rase campagne des prétentions des « Brexiters », d’une part, et, d’autre part, celui de « l’ambiguïté créatrice » ayant présidé à l’élaboration d’un compromis dont le caractère opérationnel demeure largement douteux. L’opinion lapidaire du président du Conseil européen a donc toutes chances de se vérifier dans les mois suivants : « la tâche la plus ardue reste à venir ».

Il est, en effet, permis de s’interroger sur les décalages flagrants des positions martiales des Brexiters, y compris lorsqu’ils sont membres d’un Cabinet auquel le premier ministre n’aurait pas jugé utile de présenter le projet de compromis, et les solutions esquissées par le texte formant ce projet.

A en croire les déclarations lénifiantes de la Commission et des autorités britanniques, rien ne changerait véritablement pour les citoyens de l’Union, à court terme, pas davantage que n’apparaîtraient de nouvelle frontière en Irlande et ne se chiffrerait précisément la pension alimentaire accompagnant le divorce … Présentation surréaliste interrogeant même quant à la réalité d’un accord final sur les points que l’on prétend résoudre …

1. Un départ sans départ ? La situation des citoyens de l’Union

« Première priorité des négociateurs », la question était particulièrement sensible. Elle nourrit les doutes éprouvés à l’encontre d’une citoyenneté de superposition dont l’insignifiance aura permis à moins de 2% des votants à un référendum national de décider de la retirer sans coup férir à plusieurs dizaines de millions de personnes. Quel crédit lui conserver demain devant l’indifférence générale accompagnant ce geste mortifère ?

Certes, les tentatives britanniques d’en réduire la portée avaient déjà été couronnées de succès lors de l’arrangement de 2016, avalisé en Conseil européen, et les observateurs avisés dénoncent depuis longtemps la sourde opposition de l’administration britannique pour en limiter l’exercice. Dans l’indifférence de la Commission.

Aussi, prudemment, le sort des trois millions et demi de citoyens européens installés au Royaume Uni et celui de leurs homologues résidant dans un autre Etat membre avait été réduit à un débat central : celui de la compétence de la Cour de justice à garantir leur statut juridique.

On sait l’effet quasiment pavlovien que produisent les juridictions européennes sur une opinion publique britannique chauffée à blanc sur ce point, qu’il s’agisse de la Cour EDH ou de la CJUE. Quitte à ce que la réalité soit sensiblement différente des procès en sorcellerie instruits régulièrement à leur encontre. Par exemple à propos du respect du droit de l’Union par les juridictions britanniques ou bien en constatant avec le Comité des ministres du Conseil de l’Europe que le Royaume Uni se conforme désormais à la jurisprudence de la Cour EDH en matière de droit de vote des détenus, malgré ses rodomontades.

Les positions apparaissaient tranchées, une fois encore, au vu des déclarations britanniques provocatrices faisant un symbole de la juridiction de la Cour et de l’intransigeance affichée par l’Union à cet égard. Dès le mois d’août cependant, un document du gouvernement de madame May entrouvrait la porte à un compromis, sous la forme d’une approche indirecte instaurant une période de transition. Ce dernier s’est dégagé non sans incertitudes.

A lire son texte, la CJUE demeure bien « l’arbitre ultime de l’interprétation du droit de l’Union » (point 38) à l’égard des tribunaux britanniques, afin de permettre une « interprétation cohérente » (point 39)  des droits des citoyens. Dans le futur, l’accord de retrait à venir devrait également mettre en place un mécanisme préjudiciel permettant aux cours britanniques de décider, en tenant dûment compte de l’existence d’une jurisprudence pertinente, de poser à la CJUE des questions d’interprétation de ces droits lorsqu’elles l’estiment nécessaire. Ceci pour une durée de 8 ans, là où, initialement, la Commission proposait 15 années et Londres 5 … On en comprend la raison : permettre à un corpus juridique de s’établir durant cette période fixant le statut des citoyens de l’Union en espérant qu’il soit inutile d’y revenir ensuite.

Du reste, dans la vision de la Commission, c’est-à-dire dans le champ de la négociation à venir, la mise en œuvre et l’application des droits des citoyens dans l’Union devraient pouvoir être contrôlées par la Commission tandis qu’au Royaume-Uni, ce rôle serait assumé par une « autorité nationale indépendante ». Laquelle, pour la Commission, devrait avoir le pouvoir non seulement de recevoir les plaintes des citoyens de l’UE résidant au Royaume-Uni mais aussi d’engager des actions en justice appropriées devant les tribunaux britanniques en leur nom.

Les inquiétudes demeurent cependant. En premier lieu en raison de l’absence de toute contrainte pesant sur la partie britannique, ni quant l’obligation du recours à la Cour de justice ni quant à l’autorité des décisions de cette dernière. Ecrire que les juges britanniques tiendront « dûment compte des décisions pertinentes » de la Cour de justice après la date de retrait (point 38) revient partiellement à cela, même si le respect de la jurisprudence de la Cour « pré-Brexit » est, lui, garanti. En second lieu car l’interrogation relative à la situation prévalant à l’expiration du délai de 8 ans demeure entière …

Dans ces conditions, la prudence demeure de mise malgré la couleur verte apposée sur la dernière des colonnes du « tableau technique conjoint » adopté par les négociateurs des deux parties. Se vérifie clairement le sentiment de voir sacrifiés les citoyens européens d’origine britannique à la volonté politique de leur Etat de mettre fin à la libre circulation des personnes. Par delà ce constat navrant, nombre d’incertitudes sont évacuées ou renvoyées à la négociation future. Ainsi la situation du droit au regroupement familial pour les futurs partenaires ou conjoints de citoyens de l’Union n’est pas réglée et devra l’être tout autant la clarification et l’accès au futur « statut spécial » que le Royaume Uni a l’intention de mettre en place pour ‘l’ensemble des ressortissants de pays tiers. Il en ira de même du droit à la circulation dans l’Union des citoyens britanniques établis dans un Etat membre, pour plus de trois mois. Plus préoccupant, l’examen de la « demande » qui devra être déposée dans l’avenir pour intégrer ce futur statut et les garanties accompagnant son examen laissent planer l’inquiétude et l’insistance de la Commission à cet égard semble bien indiquer la difficulté de la question.

Il n’est donc pas certain que les citoyens de l’Union puissent « continuer à vivre leur vie comme avant » comme prétendu par Mme May et la Commission. D’abord car le compromis concerne uniquement ceux qui ont exercé leur droit à la libre circulation à la date de l’accord, mettant fin pour la suite au régime de libre circulation. Ensuite parce l’attitude britannique laisse présager d’autant plus de raideur que le recours en manquement et les moyens de pression disparaîtront.

2. Une frontière sans frontière ? La situation irlandaise

Beaucoup a été dit sur la situation inextricable née du Brexit pour les deux parties de l’île irlandaise et, plus particulièrement, sur les risques en découlant pour la paix civile. Le Conseil européen en a conscience, lui qui préconisait dans ses directives de négociation « des solutions souples et imaginatives, notamment pour éviter la mise en place d’une frontière physique, tout en respectant l’intégrité de l’ordre juridique de l’Union ».

Il ne pouvait prévoit que des choix politiques internes malheureux, juste un an après le référendum, conduiraient le gouvernement britannique à voir son existence politique dépendre du soutien d’une petite formation nord-irlandaise, le DUP, soutien que la dizaine de ses députés font dépendre du lien indissoluble avec le Royaume Uni. D’où une première crise en milieu de semaine dernière alors que les perspectives d’un compromis se dessinaient, contraignant le premier ministre britannique à un retour précipité à Londres.

Les données du problème sont aussi simples qu’impossibles à démêler. La République d’Irlande et l’Irlande du Nord font toutes deux parties du marché unique et de l’Union douanière. Elles sont soumises aux mêmes règles et cette identité commune a donné au droit de l’Union une fonction pacificatrice imprévue : en effaçant la frontière intérieure séparant les deux sections de l’île, l’Union a donné à la paix civile, actée en 1998 avec l’accord dit du « Vendredi saint », une chance de se réaliser.

Dès lors, la perspective du Brexit ouvre un dilemme : l’établissement d’une frontière extérieure séparant l’île en deux fait courir le risque de graves difficultés économiques et d’une réouverture du conflit interne. A l’opposé, le statu quo et le refus de rétablir une frontière signifierait implicitement l’unité de l’île, impossible politiquement. Donc, la distanciation avec le Royaume Uni. De part et d’autre, Irlande du Nord et du Sud se trouvent alors en situation de bloquer le processus pour des raisons fondamentalement politiques.

La détermination de l’Union et du Royaume Uni à dégager une solution passant par le maintien de la coopération entre le Nord et le Sud de l’île les a donc engagés dans une partie de poker menteur dont nul ne saurait prédire l’aboutissement.

L’objectif affiché par le Royaume Uni est donc d’éviter « une frontière dure, y compris de toute infrastructure physique ou des contrôles et vérifications connexes » (point 43). Il lui incombe à titre principal de dessiner la voie d’y parvenir, la Commission demeurant d’une prudence extrême à ce sujet, notamment en ce qui concerne les droits des citoyens européens irlandais résidant en Irlande du Nord. L’exécutif communautaire va même jusqu’à souligner franchement que l’objectif britannique d’éviter une « frontière dure » est « difficilement conciliable » avec celui, en parallèle de quitter le marché intérieur et l’Union douanière.

Tels sont les termes du choix. Première option : accepter la divergence inéluctable découlant du départ britannique de l’Union, entraînant mécaniquement une frontière extérieure de l’Union en Irlande. Seconde option : maintenir l’unité normative en Irlande du Nord, impliquant de facto un maintien soit de l’Irlande du Nord dans le marché européen et donc l’établissement d’une frontière la séparant peu ou prou du Royaume Uni, soit un maintien tout entier de ce Royaume Uni dans ce dispositif normatif, entraînant de qui deviendrait alors un Brexit « doux » … A tout le moins, les remarques acerbes de la Chambre des Communes quant à l’immobilisme des autorités britanniques concernant les futurs dispositifs matériels à envisager nourrissent les doutes …

Evidemment contradictoires, les deux affirmations coexistent dans le texte du compromis. Son point 45 souligne que « le Royaume-Uni rappelle également qu’il est déterminé à préserver l’intégrité de son marché intérieur et la place qu’y occupe l’Irlande du Nord, le Royaume-Uni quittant le marché intérieur et l’union douanière de l’Union européenne » (souligné par nous). En même temps, son point 49 indique aussi fermement que, « en l’absence de solutions convenues, le Royaume-Uni maintiendra l’alignement complet sur les règles du marché intérieur et de l’union douanière qui, aujourd’hui ou à l’avenir, soutiennent la coopération Nord-Sud, l’économie de toutes les îles et la protection de l’accord de 1998 » (idem).

Cette promesse d’alignement n’empêche pas dans le même temps que l’on réaffirme la volonté de départ du Royaume Uni et que, « en toutes circonstances, le Royaume-Uni continuera d’assurer aux entreprises d’Irlande du Nord un accès sans entrave identique à l’ensemble du marché intérieur britannique » (point 50).

On devine la perplexité provoquée par cette construction, y compris dans l’Union. Soit l’Irlande du Nord quitte l’Union dans les mêmes conditions que le Royaume Uni, soit le Royaume Uni quitte l’Union dans les conditions de l’Irlande du Nord. Dans ce dernier cas, son départ serait relatif autant que paradoxal puisqu’il s’alignerait sur un droit de l’Union dont il n’élaborerait plus le contenu. Chacun devine la fonction manœuvrière de cette présentation, à l’instant d’entamer une négociation d’ampleur dont nul ne peut aujourd’hui présager l’issue, l’échec, le contenu, la variété de ces hypothèses rendant inutile de se perdre en conjectures. Si les promesses n’engagent que ceux qui les écoutent, en l’occurrence le premier ministre irlandais et la présidente du DUP, il restera cependant difficile à terme de satisfaire les deux parties en présence, le double langage n’ayant qu’un temps. Or, ces deux parties ont toutes les deux la possibilité, dans un registre différent, de faire capoter l’ensemble de l’opération ..

Les « Brexiters » se rassureront, pour l’instant, avec la perspective d’un statut spécial pour l’Irlande permettant son « alignement réglementaire » sur l’Union permettant la continuation du processus de retrait, quitte à courir le risque extrêmement fort d’une crise politique majeure… quand certains d’entre eux ne l’espèrent pas. A moins qu’ils ne se satisfassent du simple symbole de l’affichage d’un faux départ … Les partisans du « Remain » se prennent déjà à rêver d’une duplicité permettant à l’ensemble du Royaume Uni de conserver finalement sa place dans le marché intérieur en raison de sa relation avec l’Irlande du Nord …

Même simplement réduit aux échanges intra-irlandais, essentiellement agricoles, on voit difficilement comment la question, si elle a permis la sortie immédiate de crise en satisfaisant au Nord comme au Sud, ne fera pas gripper la suite des négociations en s’invitant au second round. D’où l’avertissement de Michel Barnier, invitant à des solutions « créatives » : « personne ne devrait sous-estimer les difficultés auxquelles nous devrons faire face sur cette question » …

3. Un financement sans chiffrage ? La question du règlement financier

4. Un accord sans accord ? La précarité du compromis

(à suivre)