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par Henri Labayle, CDRE   GDR - ELSJ - Logo 5'

Le Conseil européen des 18 et 19 février s’est achevé à 23 heures 59, par la publication des conclusions auxquelles les dirigeants de l’Union étaient parvenus, accompagnées des commentaires du Président du Conseil européen.

Cousue de fil blanc, la négociation présentée comme celle de la « dernière chance », pour la 18eme fois selon un comptage journalistique, ne pouvait qu’aboutir à un accord. Sous peine de signifier l’échec du Premier ministre britannique et donc son obligation de sonner le retrait de son pays de l’Union européenne avant un référendum fixé au 23 juin.

Quitte à manger un cornet de frites devant le Conseil en attendant que l’heure tourne, comme la presse le rapporte à propos de la Chancelière allemande, ou à occuper son temps libre avec une émission radio pour le président français, il fallut donc simuler la tension, la sueur, le sang et les larmes. L’objectif de la mise en scène était connu : permettre au demandeur britannique de persuader son opinion publique qu’il avait arraché un « statut spécial » pour le Royaume Uni, garantissant à son pays le « meilleur des deux mondes » et justifiant son maintien. De même qu’il fallut multiplier les félicitations de ses pairs à David Cameron pour sa « combativité » et un « bon accord », à pur usage externe évidemment.

L’achèvement de ce simulacre peu glorieux permet de réfléchir au fond des choses, à l’instant où près d’un million de réfugiés soumettent l’Union à une pression sans pareille, sans bénéficier d’une attention aussi soutenue.

L’ampleur des compromis passés par le Conseil européen fournit-elle vraiment une réponse à la menace d’un Brexit ou bien n’y a-t-il là qu’apparence et jeux de rôle ? Au vu de leur forme et de la somme des démissions collectives que ces petits arrangements entre amis révèlent, ne faut-il pas aujourd’hui souhaiter que l’abcès soit percé, enfin ?

I – Les limites d’un compromis

David Cameron avait délimité lui-même le champ des concessions à arracher pour appeler à voter « oui » à un référendum qu’il avait, lui-même encore, décidé d’organiser quant au maintien du Royaume Uni dans l‘Union. Enfonçant des portes déjà largement ouvertes par les traités existants, la demande britannique se structurait autour de quatre idées simples et d’inégal intérêt : gouvernance économique de la zone euro, compétitivité, souveraineté, libre circulation et prestations sociales.

La réponse du Conseil s’ordonne en 4 sections correspondant à chacun de ces points, sans dissiper les doutes quant à sa portée juridique exacte et à sa signification politique.

A – Un accord juridiquement contraignant ?

Telle était, évidemment, la condition première pour parvenir à convaincre une opinion publique britannique dubitative. La complexité de la construction imaginée par les services du Conseil et les diplomates contient juste ce qu’il faut d’obscurité et de flou artistique pour rendre délicate une réponse franche.

a) – Le compromis de Bruxelles prend la forme d’un « arrangement», affiché comme étant « compatible avec le traité», qui sera applicable le jour où le Royaume Uni en avisera le secrétaire général du Conseil, après avoir réglé ses débats internes. il disparaîtra en cas contraire. L’arrangement est constitué par un ensemble disparate composé de 7 textes de portée inégale :

a) une décision des chefs d’État ou de gouvernement, réunis au sein du Conseil européen, concernant un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l’Union européenne (annexe 1);

b) une déclaration contenant un projet de décision du Conseil sur les dispositions particulières relatives à la bonne gestion de l’union bancaire et des conséquences d’une intégration plus poussée de la zone euro, dont l’adoption interviendra le jour où
la décision visée au point a) prendra effet (annexe 2);

c) une déclaration du Conseil européen sur la compétitivité (annexe 3);

d) une déclaration de la Commission sur un mécanisme de mise en œuvre de la subsidiarité et un mécanisme de mise en œuvre de la réduction des charges (annexe 4);

e) une déclaration de la Commission européenne sur l’indexation des allocations familiales exportées vers un État membre autre que celui où le travailleur réside (annexe 5);

f) une déclaration de la Commission sur le mécanisme de sauvegarde visé au point 2 b) de la section D de la décision des chefs d’État ou de gouvernement (annexe 6);

g) une déclaration de la Commission sur des questions liées à l’utilisation abusive du droit de libre circulation des personnes (annexe 7).

Ce montage complexe appelle évidemment des précisions quant à la valeur juridique de chaque strate, deux déclarations de la Commission ayant été ajoutées au projet initial. La nature des textes en cause commande la réponse sur la portée des engagements pris.

b) – Pour ce qui est de la « décision » figurant en annexe I, on est ici en présence d’un acte « des chefs d’État ou de gouvernement, réunis au sein du Conseil européen», « convenu» de façon intergouvernementale entre Etats membres et qui relève du droit international, en « forme simplifiée ». Les Etats eux mêmes en conviennent expressément, cette décision est « juridiquement contraignante et ne peut être modifiée ou abrogée que d’un commun accord entre les chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union européenne ». Elle n’en pose pas moins des questions sérieuses, indépendamment du fait qu’elle ne relève pas du droit de l’Union parce qu’exprimant la seule volonté des Etats membres et non celle du Conseil, qu’elle échappe à la compétence de la Cour de justice pour l’annuler (C-181/91) et que sa forme simplifiée lui permet d’éviter tout débat parlementaire, interne ou européen.

Le procédé, pour être connu, n’en est pas moins détestable lorsqu’il vise à traiter de questions aussi importantes que le prétendu « statut » d’un Etat membre au sein de l’Union. Certes, les précédents danois, en 1992, et irlandais, en 2009, avaient conduit à faire usage de cette technique mais dans un contexte très différent : régler une impasse dans la ratification des traités institutifs à la suite de votes négatifs. Ici, elle intervient à titre purement préventif et pour de strictes raisons de politique intérieure. Il s’agit d’engager l’Union dans une voie pour le moins discutable du point de vue de la conformité aux traités et à la jurisprudence actuelle de la Cour de justice, par commodité nationale.

Preuve est donnée de cette incompatibilité potentielle lorsque l’engagement est pris d’intégrer au moins deux des questions abordées par l’arrangement dans le champ de futures révisions des traités. La gestion de la zone euro verra ainsi la « substance » (???) de la section A être l’objet d’une telle promesse (point 7) ainsi que les limites à la clause de l’intégration politique plus poussée (section C point 1). La décision du 19 février 2016 préempte donc le jeu des procédures classiques de révision de l’article 48 TUE. Avec une chance réelle de succès, qu’il s’agisse de la procédure simplifiée ou de la procédure solennelle de révision ? Rien n’est moins certain lorsque chaque Etat aura soulevé le couvercle de la boite de Pandore, malgré la force de la décision du 19 février …

Les autres composantes de « l’arrangement » sont d’une portée beaucoup plus aléatoire. D’une part car le projet de décision du Conseil relative à la bonne gestion de l’union bancaire et des conséquences d’une intégration plus poussée de la zone euro, s’il est acté, dépend pour son entrée en vigueur d’une décision positive du Royaume Uni quant à sa présence dans l’Union. D’autre part car les autres éléments du compromis sont constitués de simples « déclarations » de la Commission dont la portée sera celle que les acteurs de l’Union voudront qu’elle soit …

L’accord garde en effet le silence sur une modification éventuelle des traités sur ces questions dont certaines sont éminemment sensibles à l’Est de l’Union. Il renvoie au droit dérivé l’accomplissement de ces « déclarations ». Si l’une des déclarations fait dans la nouveauté avec l’instauration d’un mécanisme de mise en œuvre de la subsidiarité, les autres impliquent une intervention normative classique modifiant le droit en vigueur.

Le contenu précis de ces textes ne sera connu qu’à la fin du débat britannique et leur issue dépendra d’un législateur invité à modifier selon la procédure législative ordinaire des dispositions du droit de l’Union aussi fondamentales que symboliques. Nul n’est capable d’en prévoir l’aboutissement. Y compris contentieux si un citoyen de l’Union s’adresse à la Cour en invoquant ses droits fondamentaux, en matière de discrimination par exemple.

Pour ce qui est de l’attitude du législateur, si l’on peut (avec beaucoup de prudence) imaginer que la cohérence des États membres guidera le Conseil, rien n’est moins sûr pour un Parlement soigneusement tenu à l’écart et que le verrou de sa majorité allemande ne retiendra peut-être pas de tout faire voler en éclat … après le référendum et c’est après tout cela qui compte…

L’importance des textes visés n’échappe pas puisqu’il s’agit :

  • de modifier la directive 2004/38 sur la libre circulation des citoyens pour en réduire « l’utilisation abusive » ;
  • de modifier le règlement 492/2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union afin de prévoir un mécanisme de sauvegarde ;
  • modifier le règlement 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, afin d’instaurer un mécanisme d’indexation lors de l’exportation des allocations familiales.

On comprend dans ces conditions le soin avec lequel David Cameron a soigneusement évité de prendre langue avec le Parlement européen, laissant à la « pax germanica » gérée par le chancelier allemand et le Président du Parlement le soin de s’occuper de l’intendance !!!

B – Un accord politiquement significatif ?

Construit en trompe l’œil, l’arrangement du 19 février est volontairement incompréhensible pour qui ne maîtrise pas les arcanes du droit institutionnel et des politiques de l’Union. Chacun peut ainsi revendiquer la victoire de ses idées ou le succès de la défense des traités, le peu d’enthousiasme du Président de la Commission indiquant son manque de goût pour l’opération.

La fonction de l’arrangement en question, au delà de son utilité politique immédiate pour le premier ministre britannique, doit être éclaircie pour en comprendre la portée.

a) – L’arrangement veut d’abord être un instrument permettant de dissiper toute ambiguïté, de préciser le sens et le rôle des dispositions des traités, faute d’être en capacité d’en modifier le contenu. Il se présente donc comme un moyen de « clarifier dans la présente décision certaines questions qui sont particulièrement importantes pour les États membres, de sorte que les clarifications apportées devront être prises en considération à titre d’instrument d’interprétation des traités» (préambule).

D’où le long rappel des souplesses multiples offertes déjà aux Etats par des traités comportant des « processus permettant aux différents États membres d’emprunter différentes voies d’intégration, en laissant aller de l’avant ceux qui souhaitent approfondir l’intégration, tout en respectant les droits de ceux qui ne veulent pas suivre cette voie ».

Respect mutuel, ambition, obligation de coopération loyale et respect du cadre institutionnel sont ainsi convoqués successivement pour clarifier le fonctionnement de la zone euro et le jeu de la compétitivité dans le sens des demandes britanniques.

C’est dans ce cadre que le sujet sensible du droit de regard d’un État non membre de la zone euro a été traité à la fois dans la section relative à la gouvernance économique de la décision arrêtée le 19 février et dans un projet de « décision du Conseil sur les dispositions particulières relatives à la bonne gestion de l’union bancaire et des conséquences d’une intégration plus poussée de la zone euro ». Rappelant le dialogue de sourds des deux paragraphes du compromis de Luxembourg, le projet de texte permet à un État non membre d’indiquer « son opposition motivée » à l’adoption d’un acte législatif concernant cette zone, le Conseil faisant « tout ce qui est en son pouvoir pour aboutir, dans un délai raisonnable et sans porter préjudice aux délais impératifs fixés par le droit de l’Union, à une solution satisfaisante pour répondre aux préoccupations soulevées par le ou les membres ». De veto, il n’y a donc pas.

b) – En second lieu, l’arrangement tente, et cet exercice est particulièrement difficile, de concilier les points de vue en ne faisant rien d’autre qu’interpréter les traités dans un sens susceptible de favoriser les compromis.

Tel est le cas de la section C consacrée à la « souveraineté » où l’on juge utile de rappeler, un peu cruellement lorsque l’on pense aux attentats de Paris ou à la situation en Grèce, que la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre, que cette disposition « ne constitue pas une dérogation au droit de l’Union et ne devrait donc pas être interprétée de façon restrictive ».

Multipliant les références au principe de subsidiarité et à l’existence d’une organisation variable selon les Etats des compétences attribuées à l’Union, l’arrangement en conclut que « les références à une union sans cesse plus étroite entre les peuples sont donc compatibles avec la possibilité, pour les différents États membres, d’emprunter différentes voies d’intégration ». Aussi, affirme-t-il sans cultiver le doute et espérant rassurer le demandeur, « les traités permettent aux États membres partageant une telle vision d’un avenir commun d’évoluer vers une intégration plus poussée, sans qu’elle s’applique aux autres États membres ».

Cependant, la limite de l’exercice est rapidement atteinte et c’est bien de modifications à venir qu’il se préoccupe. Ainsi, même si l’on découvre que, malgré leur ratification, « il est admis que, eu égard à sa situation particulière en vertu des traités, le Royaume-Uni n’est pas tenu de prendre part à une intégration politique plus poussée dans l’Union européenne », le besoin d’une révision des traités est admis. Par précaution sans doute, et parce que sa lecture du droit positif et des coopérations renforcées auxquelles il ne daigne pas faire grandes allusions, peut-être parce que ces coopérations visent selon l’article 20 TUE à « renforcer son processus d’intégration », l’arrangement promet de graver dans le marbre des futurs traités cette constitutionnalisation d’une Europe à la carte.

La volonté de modifier l’ordre des choses est, en revanche, encore plus clairement établie lorsque l’on se penche sur la subsidiarité et la libre circulation des personnes.

La confusion entourant les débats relatifs à la subsidiarité indique sans doute que l’on est peut-être arrivé ici à la fin de l’exploitation du filon politique qu’il représente pour des Etats en mal de justifications devant leurs opinions publiques. Un mécanisme supplémentaire est donc évoqué dans la Section C relative à la « souveraineté », dans son paragraphe 3. Évoquant la nécessité de prendre des dispositions « appropriées » pour garantir l’application du protocole n°2 relatif au principe de subsidiarité, la décision rajoute une hypothèse supplémentaire au jeu du contrôle politique de la subsidiarité.

Dans le cas où les avis motivés sur le non-respect du principe de subsidiarité par un projet d’acte législatif de l’Union, adressés dans un délai de douze semaines à compter de la transmission du projet, représentent plus de 55 % des voix attribuées aux parlements nationaux, la présidence du Conseil inscrira la question à l’ordre du jour du Conseil afin que ces avis et les conséquences à en tirer fassent l’objet d’une délibération approfondie. Là, et c’est une curiosité de l’arrangement intergouvernemental, les représentants des États membres, « agissant en leur qualité de membres du Conseil », mettront fin à l’examen du projet d’acte législatif, sauf prise en compte des préoccupations exprimées dans les avis motivés.

Pour ce qui est de la libre circulation, le texte de la section D est divisé en deux rubriques : « interprétation actuelle du droit de l’Union » et « modification à apporter au droit dérivé de l’Union ». Il s’agit donc soit de délivrer une interprétation neutralisante du droit positif et de la jurisprudence existante soit de modifier directement la législation, notamment et y compris en matière de droits familiaux des citoyens de l’Union ayant exercé leur droit à la libre circulation. Quitte, en laissant agir le conditionnel employé dans ce passage de l’arrangement, à laisser planer le doute en cas de gêne.

L’impact juridique de l’arrangement ne doit donc pas être sous estimé même si la presse britanniques et les opposants de David Cameron avaient largement relativisé son impact matériel et son application dans le temps. Les « travailleurs nouvellement arrivés » en seraient les principales victimes, « durant une période de sept ans » en ce qui concerne l’accès aux prestations liées à l’emploi.

Par ailleurs, nombre d’États membres et notamment la Belgique, ont immédiatement cerné le risque représenté pour l’avenir par l’aval ainsi donné au Royaume Uni, même en vue de faciliter son maintien dans l’Union.

On les comprend. L’affirmation du point 4 des conclusions selon laquelle « il est entendu que, si l’issue du référendum au Royaume-Uni devait être la sortie du pays de l’Union européenne, l’ensemble des dispositions visées au point 2 cesseront d’exister » n’engage en effet que ceux qui veulent croire que ce sera la fin de cette technique de renégociation permanente, en forme de chantage, et que d’autres pourraient être tentés d’utiliser à l’avenir.

II – Les dangers d’un « arrangement »

Le comportement britannique vis-à-vis de son engagement dans l’Union entraîne une lassitude conduisant à penser que l’on est parvenu, là, à un point de rupture entre le projet européen conduit depuis un demi-siècle et le Royaume Uni. La compréhension de ses pairs dissimule difficilement que le Royaume Uni dénature ici les conditions de son engagement autant que le contenu d’une politique centrale de l’Union, celle de la libre circulation.

A – La dénaturation de l’engagement européen

Le Conseil européen en effectue lui-même le recensement : la position du Royaume Uni est aujourd’hui une incongruité au regard des principes fondateurs de l’Union européenne.

a) – A ce jour en effet, le Royaume Uni est autorisé par les traités :

  • à ne pas adopter l’euro et dès lors à conserver la livre britannique comme monnaie, en vertu du protocole n° 15;
  • à ne pas participer à l’acquis de Schengen en vertu du protocole n° 19 ;
  • à exercer des contrôles aux frontières sur les personnes et dès lors à ne pas participer à l’espace Schengen en ce qui concerne les frontières intérieures et extérieures en vertu du protocole n° 20 ;
  • à choisir de participer ou non à des mesures dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice en vertu du protocole n° 21;
  • à bénéficier d’une situation particulière au regard de l’intervention de la Cour de justice en matière d’application de la Charte des droits fondamentaux en vertu du protocole n° 30.

Par ailleurs, sur la base du protocole n° 36 relatif aux dispositions transitoires, il vient de cesser d’appliquer (opt-out), le 1er décembre 2014, une grande majorité d’actes et de dispositions de l’Union dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale adoptés avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le tout en choisissant de réintégrer trente-cinq d’entre eux, lui paraissant les plus utiles à ses intérêts (opt-in). Poursuivre cette œuvre de détricotage d’engagements souscrits de façon répétée et librement par le Royaume Uni est donc devenu problématique pour le projet européen, quoi que l’on en dise et même en prétendant minimiser les termes de « l’arrangement ».

La référence ici au précédent français menant au compromis de Luxembourg n’a pas de sens. Convaincre un État membre fondateur venant d’adopter un nouveau régime constitutionnel de s’adapter à un traité antérieurement conclu ne relevait pas d’une manoeuvre de boutiquier mais davantage d’une opération de survie pour un traité en passe de s’appliquer.

Rien n’interdit cependant, bien au contraire, pour garantir la présence britannique dans l’Union, de répéter tout haut ce que les traités disent déjà à propos des compétences ou de la subsidiarité ou ce que la Cour exprime dans jurisprudence la plus récente. Il suffit alors de feindre la conviction qu’il s’agit là de quelque chose de nouveau, arraché au forceps par le défenseur des intérêts britanniques. Tout, au contraire, conduit à refuser l’écriture d’une Europe à la carte que les conclusions du Conseil théorisent, malheureusement, le 19 février. Le reste des points actés prête davantage à être passé sous silence, au vu de menaces bien plus pressantes pesant sur l’avenir de l’Union.

b) – Ici, c’est la nature du projet européen qui est en question comme en témoigne la volonté britannique inlassable de remettre sur la table le principe d’une « union sans cesse plus étroite entre les peuples» qu’ils combattaient déjà en vain dans la négociation d’Amsterdam.

Évidemment, la référence à « une union sans cesse plus étroite » dans le préambule ne constitue pas une base légale pour étendre la portée des dispositions des traités ou du droit dérivé de l’Union, comme le souligne très sérieusement le Conseil européen. Pas plus qu’elle ne saurait être utilisée en vue d’élargir les compétences de l’Union. En des temps où des principes, inscrits eux dans les traités, tels que celui de solidarité de l’article 80 TFUE sont ouvertement foulés aux pieds par les États membres, la précaution oratoire fait sourire.

L’affirmation du Conseil européen selon laquelle ces références « n’obligent pas l’ensemble des États membres à aspirer à un destin commun » rompt avec le passé, posant un problème politique de première ampleur. Elle assigne clairement une finalité différente au projet européen, même si ce dernier n’est pas à la merci d’une décision intergouvernementale adoptée en catimini. Maîtres des traités, les Etats n’en sont pas les interprètes authentiques, à l’inverse de leur juge.

L’appel répété des traités à une « union sans cesse plus étroite » depuis 1957 n’est pas une clause de style. Il possède une fonction particulière et connaître la jurisprudence de la Cour de justice aurait permis de s’en pénétrer, à l’instant de vouloir satisfaire les tabloïds britanniques.

Traitant de l’adhésion de l’Union à la CEDH dans son avis 2/13 et rappelant de façon solennelle le « cadre constitutionnel » dans lequel elle raisonnait, la Cour de justice le relie aux « caractéristiques essentielles du droit de l’Union » lesquelles « ont donné lieu à un réseau structuré de principes, de règles et de relations juridiques mutuellement interdépendantes liant, réciproquement, l’Union elle-même et ses États membres, ainsi que ceux-ci entre eux, lesquels sont désormais engagés, comme il est rappelé à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, dans un «processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe » (point 167).

Et, au cas où l’on aurait pas exactement saisi le sens de ce processus, elle enfonce le clou : « la poursuite des objectifs de l’Union … est, pour sa part, confiée à une série de dispositions fondamentales … Ces dispositions, s’insérant dans le cadre d’un système propre à l’Union, sont structurées de manière à contribuer, chacune dans son domaine spécifique et avec ses caractéristiques particulières, à la réalisation du processus d’intégration qui est la raison d’être de l’Union elle-même » (point 172). Partager un destin commun au sein de ce processus d’intégration est donc « la raison d’être » de l’Union, indépendamment du degré d’intégration choisi par ses membres. Est-ce cette « raison d’être » qui est niée par les Etats membres ?

D’autant qu’il ne s’agit pas là d’une simple affirmation politique. Ce processus remplit une fonction dans l’Union, précisée dès 2003 par la Cour de justice mettant en avant le principe de confiance mutuelle dans l’affaire Pupino (C-105/03) : « l’article 1er, 2eme et 3eme alinéas du TUE dispose que ce traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe et que la mission de l’Union … consiste à organiser de façon cohérente et solidaire les relations entre les États membres et entre leurs peuples » (point 41).

En tout état de cause, la position singulière du Conseil européen n’est pas non plus caractérisée par la cohérence. Ignorait-il que, dans un communiqué de presse des ministres des Affaires étrangères des 6 pays fondateurs, le 9 février 2016, Quelques jours auparavant, ces derniers affirmaient rester « déterminés à poursuivre la construction d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens » … Là est donc l’inquiétude majeure, dans ce renoncement et cette dénaturation du pacte constitutionnel européen.

B – La dénaturation de la politique de libre circulation

Sans aller jusqu’à un examen détaillé et scientifique de la portée des concessions faites en matière de libre circulation des personnes par le Conseil européen, deux traits peuvent néanmoins être stigmatisés : la volonté d’en nier la spécificité en l’assimilant à une forme d’immigration y accompagne le souhait de contrecarrer la jurisprudence de la Cour de justice sur ce point.

a) – Les revendications britanniques sur le terrain de la libre circulation des travailleurs de l’Union sont anciennes, connues et passablement irresponsables au vu d’une seule interrogation : qui, au lendemain de l’adhésion, a fait en sorte qu’aujourd’hui la population étrangère la plus nombreuse au Royaume Uni soit celle des 748 207 polonais recensés en 2015 par Eurostat ?

Ces critiques ont été partiellement entendues sans que le soit la demande de contrôles préalables à l’entrée dans l’État membre. D’où deux rubriques, celles d’une attaque frontale quant aux avantages sociaux dont bénéficient les travailleurs de l’Union au nom du principe de non discrimination et celle d’une assimilation de la libre circulation à l’immigration ordinaire.

La présentation abusive du système social britannique comme justifiant un appel d’air de travailleurs européen par le jeu de ses avantages a conduit à mettre en question un certain nombre de prestations, le Conseil européen semblant découvrir en 2016 que « les différences de niveau de rémunération entre les États membres rendent certaines offres d’emploi plus attrayantes que d’autres et induisent des mouvements découlant directement du libre marché ». D’où sa volonté de « limiter les flux de travailleurs d’une importance telle qu’ils ont des incidences négatives à la fois pour les États membres d’origine et pour les États membres de destination », mais ceci en respectant les principes du traité et notamment celles relatives à la libre circulation des citoyens.

– L’exportabilité des allocations familiales vers un autre État membre devrait donc faire l’objet d’une modification du règlement 883/2004 afin d’en établir l’indexation. Marchant sur des œufs, le Conseil avait ici à l’esprit la jurisprudence Pinna (aff. 41/84) protégeant cette exportation. Néanmoins, cette indexation ne concernerait que les nouveaux arrivants jusqu’au 1er janvier 2020 et la Commission se refuse à étendre cette indexation à d’autres prestations exportables, telles que les retraites par exemple.

– Les prestations sociales liées à l’emploi constituaient le coeur du débat, au nom du prétendu « appel d’air » évoqué par le Royaume Uni. Modifié, le règlement 492/2011 instituera « un mécanisme d’alerte et de sauvegarde » en cas de « situations caractérisées par l’afflux d’une ampleur exceptionnelle et pendant une période prolongée de travailleurs en provenance d’autres d’États membres ». Sa justification ? Un afflux d’une ampleur telle qu’elle « affecte des aspects essentiels de son système de sécurité sociale, y compris la finalité première de son régime de prestations liées à l’emploi, ou engendre de graves difficultés qui sont susceptibles de perdurer sur son marché de l’emploi ou qui soumettent à une pression excessive le bon fonctionnement de ses services publics ».

L’accès aux prestations liées à l’emploi à caractère non contributif pourrait être restreint « dans la mesure nécessaire ». Le travailleur serait totalement exclu du bénéfice de ces prestations dans un premier temps, mais il y aurait progressivement accès au fur et à mesure de son rattachement au marché du travail de l’État membre d’accueil. L’autorisation de restriction aurait une durée limitée et s’appliquerait aux travailleurs de l’Union nouvellement arrivés durant une période de 7 ans.

Le flou gardé sur le déroulement de la procédure réserve cependant la question du pouvoir dévolu au Parlement européen durant ce déroulement, lequel Parlement qui devra adopter le texte instituant la dite procédure et ne pas en être fanatique …

Toute la subtilité du mécanisme, ici, tient dans la Déclaration de la Commission jointe en annexe VI. Elle y indique « qu’il ressort de la nature des informations qui lui sont transmises par le Royaume-Uni, et notamment du fait qu’il n’a pas fait pleinement usage des périodes transitoires prévues dans les actes d’adhésion récents en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, que le pays connaît aujourd’hui le type de situation exceptionnelle auquel le mécanisme de sauvegarde proposé devrait s’appliquer. En conséquence, il serait justifié que le Royaume-Uni active le mécanisme dans l’attente légitime d’obtenir l’autorisation requise ». D’où la victoire proclamée par le Premier ministre britannique, prêt à faire usage de cette restriction puisque la condition mise à son emploi est satisfaite.

– Les prestations dues aux personnes sans emploi ont également fait l’objet de précisions de la part du Conseil européen, sous couvert « d’interprétations » d’autant plus fermes et gratuites que la Cour de justice a déjà dit le droit à leur propos dans ses arrêts Dano C-133/13 et Alimanovic (C-67/14) : « sur la base de considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi, des conditions peuvent être imposées en ce qui concerne certaines prestations afin de veiller à ce qu’il y ait un degré réel et effectif de rattachement entre la personne concernée et le marché du travail de l’État membre d’accueil ».

Aussi, « les États membres ont la possibilité de refuser l’octroi de prestations sociales à des personnes qui exercent leur droit à la libre circulation dans le seul but d’obtenir de l’aide sociale des États membres alors même qu’elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour prétendre au bénéfice d’un droit de séjour ».

b) – Beaucoup plus pernicieuse, la volonté de réduire la spécificité jurisprudentielle de la libre circulation des citoyens de l’Union s’attache à deux cibles.

Le regroupement familial dont bénéficient les citoyens de l’Union est ici en jeu, en particulier à propos des membres de la famille non citoyens d’un Etat membre qui a fait l’objet de décisions complexes de la CJUE depuis l’arrêt Singh (C-370/90). En l’espèce, la rigueur du droit britannique était plus grande que celle du droit de l’Union à propos de ses citoyens désirant être rejoints par des membres de leur famille non citoyens européens. David Cameron en avait fait un cheval de bataille.

Ici, malgré le rappel martial du Conseil européen de la nécessité de lutter contre l’abus de droit, les mariages de complaisance et autres fraudes à la libre circulation destinées à obtenir un titre de séjour, le risque d’incompatibilité avec les traités et l’article 9 de la Charte des droits fondamentaux est réel. La jurisprudence Metock (C-127/08), en 2008, forme en l’espèce un obstacle de taille.

Aussi, en annexe VII, une « déclaration » de la Commission « prend acte » de la volonté des Etats et promet une proposition de modification de la directive 2004/38 destinée à la « compléter afin d’exclure du champ d’application des droits de libre circulation tout ressortissant d’un pays tiers qui n’a pas préalablement séjourné de manière légale dans un État membre avant de se marier avec un citoyen de l’Union ou qui ne se marie avec un citoyen de l’Union qu’après que celui-ci a établi sa résidence dans l’État membre d’accueil ».

L’important ici n’est pas dans la promesse mais dans la manière de la réaliser dans le champ de la future proposition. La Commission semble sous-entendre dans sa déclaration que, pour ce qui est des situations d’abus en matière d’admission au séjour, c’est sous forme de simples « lignes directrices » établies dans une Communication sur la libre circulation à venir qu’elle interviendra.

La clause d’ordre public, enfin, dont la Cour de justice a mis un demi-siècle à réguler les excès dans l’invocation qu’en faisaient les Etats membres, était en ligne de mire du Conseil européen, tenté à la fois par un alignement sur le moins disant, c’est-à-dire sur la situation faite aux immigré ordinaires, et par la limitation de circulation de catégories de population jugées indésirables.

Accréditant l’idée d’un lien entre libre circulation et criminalité, la décision du 19 février rappelle, en faisant mine de l’établir, que les États membres d’accueil « peuvent également prendre les mesures de restriction nécessaires pour se protéger contre des individus dont le comportement personnel est susceptible de représenter une menace réelle et grave pour l’ordre public ou la sécurité publique ». Parce que cette détermination est parfois problématique à défendre devant le juge, les États membres pourraient « tenir compte du comportement que la personne concernée a eu par le passé et la menace ne doit pas toujours être imminente. Même en l’absence de condamnation pénale antérieure, les États membres peuvent agir pour des raisons de prévention, aussi longtemps qu’elles sont liées spécifiquement à la personne concernée ».

Là encore, la prudence est de mise pour la Commission qui se borne à promettre les précisions nécessaires dans sa future communication sans faire écho aux soucis de prévention et de menace non « imminente » visant exprimés par les Etats membres.

Au total, le Conseil européen ne sort pas grandi de cette épreuve factice, n’hésitant pas à sacrifier son idéal pour un plat de lentilles. Loin des promesses anciennes d’une Europe proche des citoyens, il accentue la crise d’une Union en panne d’inspiration et de leadership au moyen de pauvres biais et stratagèmes juridiques avalisés par tous. Ce faisant, il rend la parole au seul acteur décisionnaire dans une démocratie, le peuple britannique dont on doute que la conviction soit emportée par un si triste ouvrage.