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Par Simon Labayle, Chercheur, Institut d’Etudes Européennes de l’Université Libre de Bruxelles, Membre de l’équipe OMNIA

 

     

« Mais refouler les bateaux qui arrivent dans nos ports, mettre le feu aux camps de réfugiés ou ignorer des gens qui sont dans la misère et livrés à eux-mêmes : ce n’est pas cela, l’Europe. L’Europe, c’est ce boulanger de Kos qui fait cadeau de son pain à ces hommes et femmes affamés et épuisés. L’Europe, ce sont ces étudiants à Munich et à Passau qui apportent des vêtements aux nouveaux arrivants, à la gare. L’Europe, c’est ce policier, en Autriche, qui souhaite la bienvenue aux réfugiés exténués lorsqu’ils franchissent la frontière. C’est dans cette Europe que je veux vivre. Cette crise est grave et le chemin est encore long. Je compte sur vous, dans ce Parlement, et sur tous les États membres pour montrer que l’Europe a le courage d’avancer, dans le respect de nos valeurs communes et de notre histoire ».

Le Président de la Commission Jean-Claude Juncker a prononcé, en septembre 2015, un discours dont la tonalité tranchait avec les banalités consensuelles qui structuraient ordinairement ceux de son prédécesseur. Le lyrisme bienvenu de l’ancien premier ministre du Grand-Duché de Luxembourg, convoquait les Etats membres de l’Union devant des responsabilités que l’Histoire singulière du continent européen leur avait léguées. Ce discours sur l’état de l’Union singulier défend un dessein politique et un volontarisme que justifie en particulier les valeurs fondant le projet d’intégration européenne. La gravité du propos était déjà à la hauteur de l’urgence et de la profondeur de la crise que traversait l’Union en matière migratoire. Une actualité récente conduit pourtant malheureusement à douter qu’elle ait été tout à fait entendue.

Parmi d’autres exemples parlants, les conclusions prononcées dans l’affaire X et X c. Etat belge par l’avocat général Mengozzi en témoignent. Celui-ci soulignait, en cette occasion particulièrement symbolique où était en jeu l’accès de demandeurs de protection au territoire de l’Union, qu’il était « attristant de constater que, malgré la longueur et le caractère répétitif des interventions des représentants des quatorze gouvernements s’étant succédé à la barre […], aucun d’entre eux n’ait rappelé [les valeurs de l’Union] face à la situation dans laquelle sont plongés les requérants au principal et qui a conduit la Cour à enclencher la procédure d’urgence ». Faisant ainsi écho au discours de Jean-Claude Juncker, Paolo Mengozzi avait aussi rappelé qu’il était à ses yeux « crucial que, à l’heure où les frontières se ferment et où les murs s’érigent, les États membres ne fuient pas leurs responsabilités, telles qu’elles découlent du droit de l’Union ou, permettez-moi l’expression, du droit de leur et de notre Union ».

Que la Cour n’y ait pas fait écho ne change rien à la portée du propos tenu par l’avocat général. Il engage à réfléchir à une notion trop souvent dévoyée. Evoquer les « valeurs », dans le contexte communautaire, c’est en effet justement mettre en avant le « droit de notre Union ». Elles y représentent une notion juridique, dont la portée symbolise même l’une des originalités fondamentales de l’Union européenne. Leur omniprésence dans le débat public et politique ne doit pourtant pas contribuer à en obscurcir le sens, bien au contraire. La banalisation du discours sur les valeurs présente un risque réel de dilution ainsi que, à terme, de saper leur effet utile au sein de l’Union. Afin d’éviter cet écueil, il est indispensable de clarifier d’abord le périmètre de la notion de « valeurs » dans l’Union européenne (I). Il sera ensuite intéressant, à la suite de l’avocat général Mengozzi, de préciser les conséquences que devrait logiquement emporter leur proclamation au sein de l’ordre juridique de l’Union européenne au regard de la crise que l’Union affronte aujourd’hui (II).

 

I – Clarification du périmètre : comprendre que les valeurs sont une condition de l’existence de l’Union

Dans l’Union européenne, la notion de « valeurs » revêt un sens précis. Des attributions clairement définies lui ont par ailleurs été attribuées. Les valeurs de l’Union sont ainsi clairement identifiées et elles représentent le fruit d’une proclamation juridique claire qui revêt une dimension d’ordre constitutionnel. Cette proclamation repose essentiellement sur les dispositions issues de l’article 2 TUE, qui doit être lu en parallèle des préambules de la Charte des droits fondamentaux et du traité de Lisbonne.  Ainsi, « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux Etats membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité, et l’égalité entre l’homme et la femme ».

Si le droit et les mots ont un sens, il est intéressant de formuler quelques brèves remarques portant sur le contenu de la proclamation précitée.

Celle-ci se démarque d’abord par sa précision et sa clarté, mais aussi par sa cohérence. Il n’est évidemment pas possible de reproduire ici l’intégralité des dispositions à connotation axiologique qui ont jalonné les différents traités qui se sont succédés. Leur analyse conduit cependant à constater que les valeurs expressément identifiées comme « fondement » de l’Union, c’est-à-dire celles consacrées par la première phrase de l’article 2 TUE, ont émergé au gré d’une évolution progressive et logique du droit primaire. Elles correspondent, par ailleurs et à quelques nuances près, étroitement à celles qu’évoquent les préambules de la Charte et du traité cet article est issu.

Au-delà des valeurs identifiées, la forme de leur proclamation n’est pas non plus dénuée d’intérêt. La deuxième phrase de l’article 2 TUE n’évoque plus directement les valeurs, mais les inscrit dans un contexte particulier : celui du modèle européen de société que leur conjugaison tend à dessiner. L’intention n’est pas neutre, et laisse apparaître la dimension identitaire du projet d’intégration qu’elles sont appelées à dessiner. Comme l’affirme le Professeur Vlad Constantinesco, les valeurs forment en effet « le cœur de tout projet constitutionnel ». Leur consécration juridique engage à un retour nécessaire au sens profond du projet d’intégration européenne. Ce choix traduit une conception assumée, revendiquée et concrétisée par la ratification des traités, de ce projet qui reflète un choix d’ordre civilisationnel. Les valeurs sur lesquelles il repose sont d’ailleurs présentées, dès le préambule du traité, comme le fruit d’un héritage commun aux Etats qui composent l’Union. Là réside même l’un de ses principaux facteurs de singularité sur la scène internationale.

Au regard de la consécration des valeurs en tant que fondement de l’Union, de la nature constitutionnelle de leur proclamation, et de la précision de leur identification par le droit primaire, des conséquences devaient nécessairement être tirées. Ce choix politique, expressément assumé, n’avait de sens que s’il était complété d’une obligation de mise en œuvre et de protection de ces valeurs.

Une violation grave et généralisée de ces valeurs corromprait en effet d’abord le ferment idéologique qui a présidé à la volonté même de réunion des Etats au sein d’un projet d’intégration commun. De manière sans doute moins évidente, mais pourtant toute aussi préoccupante, elle menacerait également de saper la confiance mutuelle qui conditionne le fonctionnement de l’ensemble du système communautaire. La Cour de justice constate ainsi qu’une « une telle construction juridique repose sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui, une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, comme il est précisé à l’article 2 TUE. Cette prémisse implique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les États membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre » (Voir l’Avis 2/13 de la Cour, pt.168). Les exemples du mandat d’arrêt européen ou de la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale fournissent des illustrations concrètes de la nécessité de maintenir cette confiance réciproque que le partage des valeurs contribue à fonder.

 

II – Analyse de la crise migratoire : constater que les réponses ne s’ordonnent pas autour des valeurs

Au regard des éléments qui viennent d’être rapidement mis en avant, la mise en œuvre et la préservation de ses valeurs fondatrices relèvent de l’ordre de l’existentiel pour l’Union européenne. Toutes ses institutions sont donc logiquement investies d’un rôle et d’une mission au regard de leur préservation comme la Commission l’a maintes fois constaté (COM (2003)0606 ; COM (2014) 158), et selon la vision qu’en développe la Cour de justice. Les Etats membres eux-mêmes se sont engagés à respecter ainsi qu’à promouvoir ces valeurs lorsqu’ils ont ratifié les traités fondateurs et se sont conformés aux critères politiques d’adhésion à l’Union européenne.

Sous cet angle, le bât blesse incontestablement dans le contexte de la crise des réfugiés. Son analyse se révèle particulièrement riche d’enseignements et pour le moins préoccupante. Elle a en effet révélé des failles qui, ainsi que le dénonçait Jean-Claude Juncker dans son discours sur l’état de l’Union en septembre 2015, s’avèrent regrettables d’un point de vue moral. Mais au-delà de ce seul aspect déjà inacceptable en lui-même, elles laissent également à penser que l’Union, comme ses Etats membres, sont à ce jour incapables de satisfaire à des obligations pourtant juridiquement destinées à peser sur leur action au regard du droit primaire. Deux aspects de la gestion de cette crise en attestent malheureusement.

L’élaboration d’un plan global de réponse à la crise des réfugiés a d’abord mis à jour un décalage inconcevable entre les Etats membres eux-mêmes, quant à leur propre conception d’éléments qui semblaient pourtant profondément liés à l’esprit même de leur réunion au sein d’un projet d’intégration commun. Ainsi, « la crise des flux migratoires initiée à l’été 2015 est l’occasion pour le groupe de Visegrád de consolider ses positions communes et de formaliser son opposition à une certaine vision de l’intégration européenne défendue par les institutions de l’Union, notamment dans la proposition de programmes de relocalisation et de réinstallation à destination des États membres situés en première ligne du ‘front migratoire’ » (R. Foucart, ADUE 2017, à paraître). Des clivages importants ont donc été mis à jour, certains discours tenus à cette occasion remettant même en cause des éléments pourtant fondamentalement liés aux valeurs consacrées par l’article 2 TUE.

Ainsi en va-t-il, par exemple, des propos tenus par le Premier ministre hongrois Viktor Orbán qui affirmait que « nous avons été occupés pendant cent cinquante ans par les Ottomans, […]. La Hongrie ne peut donc pas accepter de réfugiés musulmans » (Libération, 13 septembre 2015). A son tour, en pleine crise, le Premier ministre slovaque Robert Fico n’acceptait de recueillir de migrants que sur la base du volontariat, et à condition qu’ils soient chrétiens… De tels discours ne sauraient être relégués à une simple posture politicienne et populiste. Ils ont notamment trouvé à se concrétiser à travers la tenue d’un référendum en Hongrie demandant aux citoyens hongrois s’ils souhaitaient que « l’Union européenne impose, sans le consentement du parlement hongrois, l’établissement en Hongrie de citoyens non-hongrois ? ». Quoique ce référendum ait été finalement invalidé faute de participation suffisante, la formulation de la question soumise au vote témoigne de la profondeur de la fracture qui sépare désormais certains Etats membres des institutions de l’Union, et parfois même certains Etats membres entre eux (voir, par exemple, les critiques formulées par la Chancelière allemande Angela Merkel, ou celles beaucoup plus virulentes du ministre des Affaires étrangères du Luxembourg Jean Asselborn, qui réclamait jusqu’à l’exclusion de la Hongrie de l’Union européenne).  

Les propos tenus par des chefs de gouvernement d’Etats membres de l’Union sont manifestement problématiques, car non seulement incompatibles avec l’esprit mais également avec la lettre des traités. Le refus d’accueillir des demandeurs d’asile, fondé sur un motif d’ordre confessionnel, ne saurait s’accorder avec les valeurs de « liberté » et de « respect des droits de l’homme ». Est-il nécessaire de rappeler que le Chapitre II de la Charte des droits fondamentaux (« Libertés ») garantit le droit d’asile (article 18) ? Ce raisonnement rompt, de même, avec le modèle de société européenne que décrit l’article 2 TUE. Les valeurs qu’il consacre doivent en effet s’inscrire au sein d’une « société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination et la tolérance ». Cette situation traduit une crise profonde, de nature existentielle. Jean Claude Juncker soulignait d’ailleurs, à propos des atermoiements relatifs à la mise en œuvre du plan de relocalisation par les Etats qui composent le groupe de Visegrád, que « c’est le début de la fin si la règle fixée, démocratiquement élaborée, n’est plus respectée par les Etats membres » (Discours de J.C. Juncker ; 7 octobre 2016 ).

La dimension externe de la gestion de la crise des réfugiés par l’Union européenne prolonge les inquiétudes suscitées par le volet interne de sa démarche. L’accord conclu avec la Turquie le 18 mars 2016 fait à cet égard figure de symbole. A son sujet, il a notamment été estimé que l’Union « sous-traitait » le respect de ses propres valeurs à un Etat tiers (H. Labayle, 23 mars 2016). L’accord a d’ailleurs suscité une défiance unanime, s’attirant aussi bien les critiques du Haut-Commissaire aux réfugiés (Position du HCR sur l’accord UE-Turquie, 18 mars 2016), que celles de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Résolution 2109 (2016)), et de certains parlementaires européens (Bulletin Quotidien Europe, 8 mars 2016), en des termes sans équivoque. De nouveau, de l’action de l’Union semble prêter à caution au regard des ambitions et des objectifs pourtant affichés par les traités (article 3 TUE : « dans ses relations avec le reste du monde, l’Union affirme et promeut ses valeurs […] »). Le sujet est là-encore alarmant, quoi que le Tribunal ait pu en penser sous un angle juridique.

Le doute engendré par cette absence de concrétisation des textes fondateurs contribue finalement à rendre inaudible la voix de l’Union sur la scène international. Il est en effet logique de s’interroger quant à la crédibilité d’un acteur qui peine à agir dans le respect des lignes de conduite qu’il s’est lui-même fixé.

Cette brève mise en avant des faiblesses de la réponse communautaire globale à la crise des réfugiés n’occulte pas les drames individuels que son action a parfois contribué à engendrer. En témoigne l’estimation du HCR selon laquelle plus de 5000 migrants sont morts en mer Méditerranée en 2016 (contre 3771 l’année précédente), et déjà plus d’un millier y a péri en 2017. Or, le « Droit à la vie » est le deuxième que reconnaît la Charte des droits fondamentaux dans le Chapitre I consacré à la « Dignité », qui figure elle-même parmi les valeurs identifiées par l’article 2 TUE. Le constat engage à réfléchir à l’effectivité des valeurs sur le territoire d’une Union pourtant censée les respecter et les promouvoir. La question des fameux « hot spots » est évidemment centrale à ce sujet. De centres destinés à assurer la relocalisation des réfugiés, ils se sont peu à peu mués en centres de détention, soulevant des interrogations légitimes quant aux modalités de cette détention, à la préservation des facultés d’accès au juge, et tout simplement au respect de conditions de vie suffisamment décentes. Les atteintes aux valeurs semblent, malgré les efforts déployés par les acteurs en charge (voir de nouveau les travaux du HCR), une nouvelle fois difficiles à contester, qu’il s’agisse de la valeur de « Dignité » (conditions de détention) ou de celle d’« Etat de droit » (accès au juge). Le cas hongrois fait à cet égard de nouveau figure de symbole, au regard de la loi de mise en détention systématique des migrants qui y est entrée en vigueur le 28 mars dernier, dans l’indifférence désolante de la Commission comme des autres Etats membres, et au mépris de la valeur de « Liberté » consacrée par l’article 2 TUE.

Alors qu’à propos de l’appréciation des risques encourus par un demandeur d’asile en cas de renvoi vers son pays d’origine, la Cour de justice rappelait opportunément dès 2010 que « l’importance du risque doit, dans tous les cas, être effectuée avec vigilance et prudence, dès lors que sont en cause des questions d’intégrité de la personne humaine et de libertés individuelles, questions qui relèvent des valeurs fondamentales de l’Union » (CJUE, 2 mars 2010, Aydin Salahadin Abdulla, C-175/08, pt. 90.), il est donc permis de douter que ces considérations aient été entendues sept ans plus tard…