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Par Henri LabayleCentre de Documentation et de Recherches Européennes (CDRE)  

2. Trop peu?

L’opération de démantèlement du camp de Calais a suscité autant de doutes qu’elle a emporté de conviction. L’absence de recul quant à ses effets à moyen terme explique cette prudence. Elle masque pour partie le fait que, pour la première fois, l’intervention des pouvoirs publics français s’inscrit dans un dispositif d’ensemble plaidant en faveur de sa crédibilité. Il reste que de graves interrogations perdurent.

  • La cohérence d’un dispositif d’ensemble

Le bilan de l’évacuation du camp de Calais, dressé au soir du 4 novembre 2016, marque la fin d’une opération en apparence réussie. Selon le ministre de l’Intérieur, un peu plus de 7 000 migrants ont ainsi été pris en charge par les pouvoirs publics, dont 5 132 adultes transférés dans des centres d’accueil et d’orientation (CAO) répartis sur l’ensemble du territoire. Le sentiment du succès de cette prise de risque politique et humaine est ici conforté par l’extrême modération des critiques liées à son déroulement.

Avant toute autre considération, un constat s’impose : l’opération de fermeture du camp de Calais n’aurait pas été possible sans l’existence à la fois d’un dispositif d’ensemble de grande ampleur et, aussi, sans la coopération de la totalité des protagonistes présents sur le terrain, au premier rang desquels le tissu associatif a tenu un rôle aussi discret que central.

C’est vraisemblablement l’absence de ces deux conditions et, en particulier celle d’un tel dispositif, qui avait défaut jusqu’ici à tous les prédécesseurs de l’actuel occupant de la place Beauvau, de droite comme de gauche. A supposer d’ailleurs qu’ils aient caressé, un jour, l’idée d’emprunter une autre voie que celle de l’indifférence et ou de la répression. Les échecs des différentes tentatives de démantèlement précédentes s’expliquaient en effet notamment par le fait que la fermeture du camp était, en soi, l’objectif principal des pouvoirs publics au lieu de n’être que la conséquence d’une solution offerte à ceux qui y résidaient, même incertaine. Le paradoxe, ici, est que la construction de ce dispositif d’ensemble s’est effectuée pour partie à l’improviste.

La loi-2015-925 portant réforme du droit d’asile, entrée en vigueur à l’automne, n’offrait pas cette réponse globale. Elle a, certes, permis de rationaliser et de renforcer le dispositif national général d’accueil des demandeurs de protection et elle est, à ce titre, susceptible de satisfaire aux exigences de la directive « conditions d’accueil ». Ainsi, elle a ouvert la voie à l’instauration d’un «  Schéma national d’accueil des demandeurs d’asile» et de « schémas régionaux d’accueil » fixant la répartition des places d’hébergement des demandeurs de protection sur le territoire, le tout formant, enfin, une cartographie de la réponse nationale à une obligation fondamentale.

L’ambition de ce Schéma national d’accueil, arrêté le 21 décembre 2015, marque un tournant tant du point de vue de la planification que de l’effort financier. Il s’agit de parvenir à un parc d’hébergement de 60 000 places dont 40 000 places en Centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), lesquels sont au nombre de 350 aujourd’hui. Il s’agit également de renforcer le potentiel du dispositif d’hébergement temporaire d’urgence à gestion nationale (accueil temporaire – service de l’asile (AT-SA). Pour être louable, ce mode d’organisation n’était pas entièrement à même de répondre aux questions spécifiques posées par les milliers de migrants de Calais, même si le système français ajoute une strate supplémentaire, celle de l’hébergement d’urgence (HUDA). Savoir où et comment aller dans un autre lieu d’accueil que la lande de Calais sans perdre toute chance de protection demeurait donc la clé du verrou permettant d’associer les personnes visées à l’opération administrative de démantèlement.

De façon un peu imprévue, c’est sur la suggestion d’un excellent rapport rendu par de hauts fonctionnaires, le rapport Aribaud-Vignon, qu’à l’automne 2015, le ministre du Logement et celui de l’Intérieur vont lancer un dispositif complémentaire à celui qui était en train d’apparaître sur le fondement de la loi de 2015. Ce complément va s’avérer déterminant, via un programme lancé en octobre 2015. Il repose sur la création de centres de « mise à l’abri » des migrants, baptisés Centres d’Accueil et d’Orientation (CAO) et répartis sur l’ensemble du territoire national. 168 CAO offrant 5000 places d’accueil étaient donc à disposition pour ce faire au mois de septembre 2016, avec la perspective à court terme de quasiment tripler ce nombre pour aboutir au chiffre de plus de 450 CAO pour un total de 12 000 places réparties sur l’ensemble du territoire.

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Ainsi s’est trouvée remplie la condition préalable à toute fermeture du camp de Calais, transformant ce qui pouvait être aussi une opération de police en véritable opération humanitaire : accueillir les demandeurs de protection le temps nécessaire à leur information et leur orientation, c’est-à-dire deux à trois mois. Sous la responsabilité des associations locales, en coordination avec les services de l’Etat, ces CAO vont donc offrir aux migrants hébergement et restauration mais aussi et surtout un accompagnement social et administratif adapté à leurs démarches de demande d’asile, assuré par des opérateurs et associations qualifiés. La suite dépendra alors de leur parcours : une demande d’asile va impliquer une prise en charge par le dispositif national d’accueil et un refus l’engagement des procédures Dublin ou un éloignement.

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Le succès apparent de l’opération de démantèlement de Calais s’explique largement par la mise en place de ce chaînon manquant, alliant à la fois protection matérielle et accompagnement administratif et permettant la connexion de l’ensemble. En témoignent les 5 638 migrants de Calais évacués en quatre jours dans une noria de bus, sans incident ou quasiment et réorientés vers les CAO.

Le manque de recul quant à la fermeture du camp et au degré de persuasion d’une population encore largement obnubilée par son souhait de gagner le Royaume Uni n’interdit pas, cependant, de relativiser les appréciations.

D’abord car le risque de voir se reproduire ce qui avait précisément conduit à la constitution du camp de Calais, des squats et des campements sauvages en centre ville, n’est pas exclu à ce jour et réclame du temps pour être évalué. Ensuite parce que les mêmes causes, l’attraction du passage outre-Manche, produisant les mêmes effets, la tentation du passage clandestin par son point d’entrée le plus favorable, rien n’est certain. Enfin car l’urgence ayant présidé au démantèlement n’apporte qu’une réponse temporaire et partielle aux problèmes posés par toute une série de questions non résolues, y compris celle de la capacité du système administratif français à absorber une telle charge dans la durée.

  • Des problèmes en suspens

Il est facile de regrouper les doutes encore en suspens autour d’une question particulière, celle du sort des mineurs isolés, et d’une interrogation beaucoup plus générale, celle de l’orientation de la politique française de l’asile.

  • Le sort des mineurs isolés

Au cœur du maintien puis de l’évacuation du camp da Calais, la présence de mineurs isolés en grand nombre rendait impérative une réaction d’importance de la part des personnes publiques. Au croisement du droit des étrangers et du droit de la protection de l’enfance, elle est une source de préoccupations majeures.

Elle n’est pas propre à Calais et, si les statistiques d’Eurostat n’ont guère pour effet d’émouvoir les opinions publiques, elles sont à proprement parler catastrophiques tant elles révèlent le caractère inédit de la crise migratoire actuelle. En 2015, près de 90 000 mineurs non accompagnés figuraient ainsi parmi les demandeurs de protection alors que, de 2008 à 2013, on les évaluait de 10 à 13 000… Pire, aujourd’hui, une dizaine de milliers d’entre eux seraient disparus… En 2015, une grande majorité de ces mineurs étaient des garçons (91%), âgés de 16 à 17 ans pour plus de la moitié (57%, soit 50 500 personnes), tandis que ceux de moins de 14 ans se montaient à 13% (11 800 personnes). Leur nationalité d’origine était, pour environ la moitié (51%), celle de l’Afghanistan.

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Ce drame ignoré de tous est particulièrement préoccupant à Calais depuis longtemps, comme les ONG et les observateurs s’en sont faits l’écho à de multiples reprises, y compris à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, auprès du Défenseur des droits à plusieurs reprises, de la CNCDH ou de l’Unicef. Le rapport de la mission d’information conduite par le Secrétaire général sur les migrations du Conseil de l’Europe relayait lui aussi les inquiétudes, à la mi-octobre. A juste titre, un récent rapport du Sénat qualifie la situation de « scandaleuse ».

Qu’il s’agisse de la gestion de leur nombre, estimé à nettement plus d’un millier, ou de la difficulté d’assurer leur sécurité en les convainquant de ne pas suivre des compatriotes plus âgés et donc de ne pas refuser la prise en charge en fuguant après quelques jours de contact, chacun était conscient de la gravité des risques encourus à l’occasion du démantèlement.

La situation appelait donc une réponse d’urgence, qui soit adaptée tant sur le plan de l’identification des mineurs que sur celui de leur prise en charge par les mécanismes de droit commun applicables en matière de protection de l’enfance en France. Le tout étant placé sous le contrôle vigilant du juge administratif qui n’hésite pas à rappeler les collectivités territoriales à leurs devoirs. Le pire, cependant, est de réaliser que ce millier de mineurs isolés a pu traverser le continent pour échouer à Calais sans être ni enregistré ni protégé …

Car, selon les chiffres du ministère de l’Intérieur, ce sont près de 2000 mineurs isolés (1932) qui ont été pris en charge et transportés vers les CAOMI (Centres d’accueil et d’orientation pour mineurs isolés) mis à leur disposition, une circulaire du garde des sceaux en date du 1er novembre s’assurant de la coordination du dispositif. Il se pose désormais aujourd’hui la question centrale : celle de la poursuite de leur errance ou pas, les deux seules solutions ouvertes étant celle d’une réunification familiale, but de leur présence à Calais, ou celle de leur prise en charge dans le cadre du droit commun de la protection de l’enfance français. D’où le problème de l’attitude britannique.

  • La relation avec la Grande Bretagne

Elle est, évidemment, au coeur de la question du centre de Calais puisqu’elle en est la cause. Le démantèlement de ce dernier ne la rend que plus sensible, sous peine de voir renaître immédiatement le problème.

En premier lieu, le dossier des mineurs isolés est désormais un contentieux ouvert entre les deux Etats membres de l’Union, sur la base du droit dérivé et en particulier de l’article 8 du règlement Dublin III. Ce dernier dispose dans son paragraphe premier que «  si le demandeur est un mineur non accompagné, l’État membre responsable est celui dans lequel un membre de la famille ou les frères ou sœurs du mineur non accompagné se trouvent légalement, pour autant que ce soit dans l’intérêt supérieur du mineur », percutant ainsi le jeu des accords du Touquet précités. Ce que le paragraphe 2 confirme : «  si le demandeur est un mineur non accompagné dont un proche se trouve légalement dans un autre État membre et s’il est établi, sur la base d’un examen individuel, que ce proche peut s’occuper de lui, cet État membre réunit le mineur et son proche et est l’État membre responsable, à condition que ce soit dans l’intérêt supérieur du mineur ». Dès lors, la mauvaise volonté britannique à s’acquitter de ses obligations, au delà de quelques dizaines de cas, pose évidemment problème.

Les pouvoirs publics français en ont conscience depuis de longs mois, sans que la participation matérielle croissante de la partie britannique aux travaux de sécurisation des zones d’embarquement y change quoi que ce soit. Le 34e sommet franco-britannique, à Amiens, le 3 mars 2016, a ainsi conduit le gouvernement britannique à ajouter 22 millions d’euros à une contribution évaluée à ce jour par un rapport parlementaire à près de 100 millions d’euros depuis septembre 2014.

Le vote de l’amendement « Dubs » à l’article 67 de la loi britannique sur l’immigration, en mai 2016, conduisant le gouvernement de Londres à accepter un nombre indéfini de mineurs isolés en situation de détresse n’y a rien changé en pratique ou quasiment, son auteur constatant le même immobilisme politique et administratif à la fin du mois de septembre : moins de 80 mineurs acceptés en 9 mois.

D’où le changement de ton des autorités françaises. A la suite du président de la République, le ministre de l’Intérieur, soutenu par des parlementaires, a ainsi mis son homologue britannique publiquement en demeure de faire face à ses responsabilités, Amber Rudd venant en effet de déclarer son refus d’accueillir des mineurs de Calais après le démantèlement du camp, par crainte d’un « appel d’air » en direction des trafiquants …

Ces passes d’armes, agrémentées d’accusations de part et d’autre sur la mauvaise foi et la lenteur des circuits administratifs et des traitements bureaucratiques, ont connu une pause lors de l’évacuation du camp. L’argument consistant à laisser entrouverte la porte d’accès au Royaume Uni était en effet déterminant pour parvenir à convaincre les migrants de se prêter à l’opération. Une part essentielle de la communication construite à leur intention s’est donc organisée autour de ce point d’interrogation, y compris avec la présence d’officiers britanniques du Home office dans les autobus procédant au déménagement.

Dans ce contexte, enrichi par la proximité des échéances électorales présidentielles comme par celui du Brexit, le thème de la renégociation ou même de la dénonciation des accords du Touquet s’est invité dans les débats, à front parfois curieusement renversé.

L’actuel ministre de l’Intérieur, jamais économe d’une leçon à administrer au camp adverse, contredit ainsi à l’Assemblée nationale les critiques d’un proche de l’ancien président de la République ayant négocié ces accords, en se faisant le défenseur de cet accord pourtant« parfaitement léonin » (p. 43) : «  avant d’appeler à la renégociation des accords du Touquet, mieux vaudrait savoir ce qu’ils contiennent, si l’on ne veut pas se retrouver piégé. En effet, dénoncer les accords du Touquet entraînerait deux ans de statu quo, ce qui reviendrait à envoyer le signal que, pendant deux ans, la frontière redeviendra poreuse, sans que rien ait changé par ailleurs ». A l’opposé et dans le même temps, la majeure partie des concurrents de Nicolas Sarkozy à la « primaire » de droite, inscrivent dans leur programme la renégociation sinon la dénonciation de ces accords, le tout dans un contexte politico-administratif largement hostile à la poursuite d’une relation jugée inégalitaire, comme à la CNCDH

Au delà du courage ponctuel ayant accompagné l’évacuation du camp et de la volonté de la placer sous un sceau humanitaire, la question demeure donc entière quant à son succès dans le temps.

Le sort des migrants, mineurs ou pas, désireux de poursuivre leur projet migratoire vers le Royaume Uni, celui de ceux qui seront nécessairement déboutés de leur demande de protection en France, celui, inconnu, de ceux qui ont anticipé l’évacuation et se sont retrouvés à Paris ou ailleurs, dans des campements de fortune eux aussi évacués par les forces de l’ordre, sont autant de raisons de craindre que mêmes causes produisent à nouveau aux mêmes effets. Le mantra du ministère de l’Intérieur évoquant depuis de longues semaines le même chiffre de 1700 migrants en situation irrégulière reconduits à la frontière à partir de Calais démontre en effet dans sa chronologie qu’il ne correspond pas à des procédures engagées précisément à l’occasion de cette évacuation.

Reste alors à s’interroger sur la réalité de la prise de conscience provoquée ou pas par ces évènements et sur la portée de leur prise en charge. A n’en pas douter, elle est de nature européenne. Son cadre et donc ses réponses, matérielles comme politiques, devraient donc s’européaniser davantage sous peine d’enkyster encore la crise, sur le littoral français ou, demain, belge ou néerlandais. Partage des charges, traitement collectif ou bilatéral des demandes devraient être envisagés avec plus de sérieux qu’à l’heure actuelle.

Tel ne semble pas être le gout des adeptes du cocorico politique à peu de frais. Le discours du Président de la République lors de sa visite d’un Centre d’accueil, à Tours, le 24 septembre 2016, en témoigne. Evoquant des « cohortes de réfugiés » dont, manifestement, le faible accueil en France ne constitue pas un regret dans son esprit, le chef de l’Etat n’hésite pas à revendiquer cette faiblesse. Non sans cynisme, il la met en parallèle, de manière pour le moins hasardeuse, avec la générosité du partenaire voisin : « nous avons un nombre limité de demandeurs d’asile : 80.000. Est-ce que j’ai besoin de faire des comparaisons avec d’autres pays ? 1 million en Allemagne. Nous avons un contrôle des frontières qui fait que nous avons une maîtrise aujourd’hui. Il y a eu 40.000 réadmissions, c’est-à-dire des raccompagnements en définitive, et il y a encore des procédures qui sont en cours. Nous contrôlons nos frontières, et en même temps, nous devons répondre à cette présence de demandeurs d’asile en nombre limité, mais qui ne peuvent pas rester dans des camps. La France, ce n’est pas une France où on trouvera des campements. Cela a été depuis trop longtemps une solution de facilité, qui d’ailleurs a été engagée il y a bien des années, avec aussi une négociation d’accords qui aujourd’hui sont remis en cause mais qui ont été signés par les mêmes qui aujourd’hui voudraient les contester ».

Sans doute est-ce à cette véritable mesure de la politique française de l’asile que le « trop peu » doit s’évaluer.