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by Boldizsár Nagy, Central European University  CEU

La Hongrie a perdu le sens des réalités de différentes manières au cours des derniers mois. Elle prétend que les migrants arrivant en Europe ne sont pas des réfugiés. Elle agit également comme si les États membres de l’Union européenne pouvaient s’acquitter de leurs obligations découlant du droit international et européen. La Hongrie se comporte comme si ses paroles et ses actes étaient en harmonie. Les réformes législatives récemment adoptées en Hongrie ainsi que le discours prôné par les forces politiques dominantes sont l’objet de cet article. Afin de situer ces observations dans le contexte, cet article commence par un bref exposé des événements récents appuyé par des statistiques sommaires.

1. Les faits

Nagy FR

Source : calcul basé sur les chiffres fournis par l’Office de l’Immigration et de la Nationalité

Entre 2002 et 2012, la Hongrie a reçu entre 1000 et 4000 demandes de protection internationale par an. Le nombre de personnes ayant bénéficié d’une forme de protection fluctuait entre 200 et 400 chaque année, la plupart des affaires se terminant en raison de la non-disponibilité du demandeur.

L’arrivée de demandeurs d’asile kosovars en 2013 et en 2014, suivie par l’augmentation importante du nombre de réfugiés syriens, afghans, entre autres, a drastiquement changé le paysage. Jusqu’au milieu de l’été 2015, les autorités ont essayé d’enregistrer les demandes, bien qu’aucune audition n’ait eu lieu; les autorités se sont simplement bornées à enregistrer la volonté de faire une demande d’asile. En raison du manque de contrôles au sein de l’espace Schengen, les demandeurs d’asile restent en pratique libres de quitter la Hongrie pour se rendre dans d’autres pays de l’espace Schengen. Toutefois, durant le mois d’août, les autorités ont interdit aux migrants de monter à bord de trains en partance pour l’Autriche et l’Allemagne. Cela a donné lieu à des scènes rocambolesques dans les gares de Budapest où les réfugiés et autres migrants vivaient à la merci des ONG.

Le 4 septembre, étant coincés, certains réfugiés ont commencé à marcher le long de l’autoroute en direction de l’Autriche, distante de 240 kilomètres. Quelques heures plus tard, le gouvernement hongrois a mis des bus à disposition pour les acheminer vers la frontière autrichienne, qu’ils ont pu traverser avec l’accord des autorités autrichiennes. A ce moment-là, le nombre de personnes traversant illégalement la frontière serbo-hongroise avoisinait en moyenne 2000 par jour, un nombre qui a fortement augmenté avant que le mur en fil de fer barbelé le long des 175 km séparant la Hongrie de la Serbie ne soit complété le 15 septembre. En trois jours, les migrants avaient modifié leur route. A partir du 18 septembre, ils arrivaient dans l’espace Schengen en traversant la frontière entre la Croatie et la Hongrie. Un mois plus tard, le 16 octobre, une nouvelle bordure en fil de fer barbelé a mis fin à cette alternative. Avant cela, à la fin du mois de septembre et début octobre, environ 6000 personnes par jour arrivaient en Hongrie. Suite à la fermeture de la frontière avec la Croatie, le nombre d’entrées irrégulières a chuté à environ une douzaine par jour.

En septembre et en octobre, le gouvernement a transporté tous les migrants arrivants par la Croatie vers Szentgotthárd, à la frontière entre la Hongrie et l’Autriche, en vue, selon le discours officiel, de les enregistrer. Le but était en fait de permettre à ces migrants de traverser en Autriche. Selon les données de la police des douanes, 390 831 personnes ont été soumises à la loi sur les étrangers aux frontières extérieures de la Hongrie, entre le 1er janvier et le 23 octobre 2015. L’écart entre le nombre de demandes d’asile et le nombre total de personnes appréhendées aux frontières extérieures de la Hongrie révèle l’ordre de grandeur des personnes assistées à continuer leur route sans être enregistrées.

2. Réformes législatives

En 2015, deux remaniements majeurs et un certain nombre de changements mineurs ont été apportés à la législation hongroise en matière d’asile, y compris des amendements à la « loi sur l’asile », en vigueur depuis le 1er janvier 2008, ainsi qu’à de nombreuses autres lois, dont le code Pénal.

2.1. Pays tiers sûrs

Le premier changement concerne le droit conféré à l’exécutif par le Parlement d’adopter une liste de pays tiers sûrs. Le 21 juillet, le décret gouvernement 191/2015 a promulgué deux listes identiques de pays tiers sûrs et de pays d’origine sûrs. Ont ainsi été déterminé comme sûrs, « les Etats membres de l’UE ainsi que les pays candidats pour accéder à l’UE, à l’exception de la Turquie, les Etats membres de l’espace économique européen, les Etats des Etats-Unis d’Amérique n’appliquant pas la peine de mort, ainsi que: 1. La Suisse 2. La Bosnie-Herzégovine 3. Le Kosovo 4. Le Canada 5. L’Australie 6. La Nouvelle-Zélande ». Personne au sein du gouvernement n’a remarqué que la liste de « pays tiers sûrs » ne peut pas, par nature, inclure un autre État membre de l’UE, ou qu’en omettant de désigner le Japon et beaucoup d’autres pays comme pays d’origine sûrs, ces pays peuvent se sentir offensés. Les milieux associatif et académique se sont fortement mobilisés contre l’inclusion de la Serbie dans la liste des pays tiers sûrs.

2.2 Réforme de la procédure d’asile

En outre, en juillet 2015 est survenue la première révision de la procédure d’asile en vue d’accélérer et de simplifier la procédure, en lien avec l’établissement d’une frontière physique entre la Hongrie et la Serbie. L’objectif poursuivi par cet amendement, entré en vigueur le 1er août, était de combiner la liste des pays tiers sûrs (dont fait partie la Serbie d’après le Gouvernement) avec une procédure menée et complétée à la frontière même dans des installations construites spécifiquement pour cela. L’amendement en question avait une portée double. D’une part, cette réforme législative a eu pour effet de transposer les récentes refontes de directives européennes, y compris au sujet de l’accélération de la procédure d’asile, des demandes inadmissibles, des conditions d’accueil et d’une meilleure protection des mineurs. D’autre part, cet amendement révèle la nature sécuritaire des récents changements opérés dans la politique d’asile hongroise.

Plusieurs atteintes à l’État de droit ont été portées par:

– La réduction du délai accordé aux autorités pour décider du bien-fondé d’une demande d’asile ainsi que pour le requérant pour faire appel;

– Le déni de l’effet suspensif de l’appel dans la majorité des procédures accélérées et au sujet des demandes inadmissibles, ce qui signifie qu’un grand nombre de personnes peut être renvoyé avant même que la procédure judiciaire ne commence;

– L’augmentation du nombre de places de détention

Depuis le 1er août, les autorités doivent statuer endéans 15 jours en cas de procédure accélérée et quand la demande est inadmissible. Dans les deux cas, l’appel doit être interjeté endéans 3 jours calendrier. Les Cours et Tribunaux sont censés prendre une décision endéans 8 jours, et une audience n’est prévue que « quand c’est nécessaire ».

Cet amendement n’introduit aucun élément qui soit inconnu en droit européen, le législateur ayant choisi l’alternative la moins favorable pour les demandeurs d’asile et a, de mauvaise foi, estimé que la Serbie, en tant que pays tiers sûr, devrait examiner les demandes d’asile de centaines de milliers de personnes arrivant en Europe par la route des Balkans. Par contre, les réformes législatives suivantes, adoptées par le Parlement hongrois lors d’une session extraordinaire le 4 septembre, vont beaucoup plus loin et ont essentiellement introduit un régime spécifique pour les demandeurs d’asile qui franchissent le mur aux frontières extérieures de la Hongrie. Ces amendements privent les demandeurs d’asile des garanties fondamentales et ont introduit un état d’exception, octroyant ainsi des pouvoirs exceptionnels à l’exécutif.

2.3. Sécurisation en large : barbelé, zones de transit, criminalisation

Cette illustration flagrante d’une logique sécuritaire comporte les éléments suivants:

– Le deuxième amendement majeur apporté à la « loi sur l’asile », entré en vigueur le 15 septembre, a décrit le mur de barbelé, alors en train d’être finalisé à la frontière serbo-hongroise, comme étant « une fermeture temporaire pour des raisons de sécurité », dont le franchissement est une infraction pénale (Articles 352 A, B et C du code Pénal). Une peine de maximum trois ans d’emprisonnement menace tous ceux qui franchissent la frontière illégalement (Article 352A). Endommager le mur de barbelé est une infraction à part entière (Article 352B) punissable de cinq ans d’emprisonnement au maximum (comment franchir ce mur sans l’endommager ?). Même entraver la construction du mur est une infraction sous l’Article 352C. Traverser la frontière là où il n’y a pas de mur est également une infraction mineure. La question se posera toutefois devant le juge de savoir si les personnes poursuivies « arrivant directement » dans un pays pour être protégées sont exemptées de sanctions pénales conformément à l’Article 31 de la Convention de Genève.

– Un nouveau concept, celui de « situation de crise causée par une immigration massive », a été introduit. Une telle situation peut être déclarée (et l’a été le 15 septembre) par décret gouvernemental, pour l’ensemble ou une partie du territoire, lorsque certaines données statistiques en terme de flux ou de stock de migrants sont rencontrées (arrivées: en moyenne au-delà de 500 personnes par jour sur un mois, ou 750 personnes par jour sur deux semaines, ou 800 personnes par jour sur une semaine. Stock = le nombre de demandeurs d’asile dans les zones de transit établies par le même amendement. Si, en moyenne, le nombre de personnes dans ces zones dépasse 1000 par jour sur un mois, 1500 par jour sur deux semaines, ou 1600 par jour sur une semaine).

– Des soi-disant « zones de transit » ont été établies, elles font en fait partie du nouveau mur de barbelé. Ces zones consistent en une série de conteneurs où se trouvent des agents dont la mission est de déterminer le statut des migrants. La police établit un procès-verbal au sujet de la route empruntée par les migrants, ensuite, si une demande d’asile est soumise, celle-ci est enregistrée, et enfin, un juge (ou un greffier !) est saisi dans une « salle d’audience », le juge pouvant être présent en ligne seulement.

– Une nouvelle procédure a été introduite, applicable seulement à la frontière dans les zones de transit. Cette procédure est extrêmement rapide et autorise une détention sans contrôle judiciaire, privant ainsi les migrants du droit à l’assistance juridique et du droit à un recours effectif. La nouvelle procédure est basée sur une fiction indéfendable depuis l’arrêt Amuur c. France: à savoir qu’une personne dans une zone de transit ne soit pas encore entrée sur le territoire hongrois. La procédure en question ne peut aller au-delà de la phase d’admissibilité : une fois la demande jugée fondée, le demandeur est autorisé à entrer sur le territoire et une place dans un centre d’accueil doit être offerte. Cependant, avant cela, les autorités compétentes doivent statuer sur l’admissibilité endéans 8 jours. La personne retenue dans la zone de transit peut faire appel devant un juge de la décision d’inadmissibilité endéans 7 jours, le juge devant alors statuer endéans 8 jours. La décision de tenir une audience est laissée à la discrétion du juge.

– Un certain nombre de règles de procédure pénale ont été modifiées de manière à priver de toutes garanties procédurales les personnes accusées d’avoir illégalement franchit le mur.

La procédure applicable à la frontière ne vise toutefois pas les personnes avec des besoins spécifiques, ces dernières sont autorisées à entrer sur le territoire et l’examen de leur demande se fait selon la procédure « normale ».

Par conséquent, les personnes sans besoins spécifiques sont supposées attendre dans la zone de transit l’issue de la procédure sur l’admissibilité de leur demande. Toutes les demandes soumises par des personnes arrivant par la Serbie ont toutefois été déclarées inadmissibles sur base de la liste des pays tiers sûrs. Moins d’une demi-douzaine de personnes ont demandé un réexamen devant un juge. Toutes les autres ont été expulsées et raccompagnées par la police à la frontière serbe, à quelques mètres de la porte du conteneur de la zone de transit.

Sans aucun doute, une telle pratique est illégale : selon la « directive procédure » (et le droit national hongrois correspondant), les personnes renvoyées vers un pays tiers sûrs doivent recevoir un document dans la langue de ce pays expliquant que la demande n’a pas été examinée sur le fond. En outre, l’accord préalable du pays tiers concerné est nécessaire avant le renvoi.

La législation a été modifiée sur de nombreux autres points, notamment, la construction du mur n’a pas été soumis à certaines exigences administratives, l’armée a été autorisée à assister la police pour sécuriser la frontière, les règles relatives à la réquisition de certains bien et à l’expropriation ont été assouplies, et la police est autorisée à entrer dans une propriété privée afin de prévenir toute épidémie.

Sur de nombreux points, la nouvelle législation hongroise est incompatible avec le droit européen, des règles sur l’accès à l’information et à l’aide juridique jusqu’aux principes plus abstraits de recours effectif et de bonne administration de la justice. Cela n’est pas passé inaperçu et la Commission européenne, avant même d’être officiellement informée de ces modifications législatives, a adressé, le 6 octobre 2015, une lettre longue de 12 pages au Gouvernement hongrois lui communicant ses préoccupations quant à la compatibilité de ces nouvelles règles avec le droit européen.

3. Réfugiés ou non ? Au-delà de tout discours rationnel et la déformation de la réalité

A travers une campagne bien orchestrée qui a débutée avec une rhétorique anti-immigration, suivi par une lettre du Premier Ministre envoyée à chaque citoyen adulte comportant un « questionnaire » au sujet « du terrorisme et de l’immigration » (officiellement il s’agissait d’une « consultation nationale »), et couronnée par une campagne publicitaire contenant trois slogans et ayant coûté un million d’euros, le gouvernement a délibérément généré un sentiment xénophobe et anti-réfugié. Le « questionnaire », condamné par pratiquement l’ensemble de la communauté académique hongroise, comportait, notamment, les questions suivantes : « Pensez-vous que la Hongrie puisse être la cible d’une attaque terroriste dans les années à venir ? »; « Nous entendons différents point de vue sur la question de l’immigration. Certains estiment que les migrants économiques compromettent les emplois et le niveau de vie des Hongrois. Etes-vous d’accord ? »; « Etes-vous d’accord avec la proposition selon laquelle les migrants ayant franchi illégalement la frontière hongroise devraient être renvoyés vers leur pays d’origine dans les plus brefs délais ? ». Le terme réfugié n’a été utilisé dans aucune question, mais les termes « migrants » et « immigration illégale » font clairement référence aux personnes ayant atteint la Hongrie par la route des Balkans. Cet été, les panneaux d’affichage comportaient trois messages : « si vous venez en Hongrie, vous devez respecter nos lois », « si vous venez en Hongrie, vous devez respecter notre culture » et, enfin, « si vous venez en Hongrie, vous ne devez pas prendre les emplois occupés par des Hongrois ». Le fait que toutes ces pancartes aient été écrites en hongrois ne laisse aucun doute quant au public visé par ces messages. En septembre, une nouvelle série de pancartes et de publicités dans les médias classiques et en ligne est apparue avec les « résultats » de la « consultation nationale ». Le texte indiquait: « Le peuple a décidé: le pays doit être protégé ».

De la même manière, le Parlement hongrois a adopté une résolution le 22 septembre portant le titre, quelque peu ambitieux: « Message aux leaders de l’Union européenne ». Cette résolution soutenait, entre autre, que « les vagues d’immigration illégale menacent l’Europe d’implosion… L’Union européenne est responsable pour l’émergence de cette situation… Nous avons le droit de défendre notre culture, notre langue et nos valeurs… Par conséquent, nous appelons les leaders européens à enfin entendre la voix du peuple, à avoir une politique plus mesurée et, à défendre l’Europe et les citoyens européens ».

A travers toutes ces actions, le Gouvernement et le Parlement ont délibérément remplacé l’image du réfugié à la recherche d’une protection internationale par celle du migrant irrégulier arrivé en Europe de manière illégale et dont les intentions ne sont pas légitimes. Ainsi, la « Hongrie doit être défendue ». Comme le veut cette logique: érection d’un mur, criminalisation, ignorance, conditions de vie inhumaines en raison du manque de soutien, à l’exception de l’aide fournie par la société civile. Cette même société civile est maintenant critiquée et accusée de faciliter l’immigration sans aucune retenue, menaçant ainsi l’Europe de destruction.

La réalité parallèle est maintenant bien en place: il y a les « migrants illégaux », qui sont venus seulement dans le but de détruire la Hongrie et l’Europe, mais grâce à la volonté du peuple et les actions menées par le Gouvernement, notamment la construction du mur, la Hongrie a été défendue. En outre, cela a été accompli dans le respect du droit européen dès lors que les frontières extérieures doivent être protégées. Ainsi va le discours gouvernemental.

Sur le terrain, la violation nette de toutes les obligations incombant à la Hongrie envers les réfugiés s’accompagne d’une politique on ne peut plus étroite et égoïste consistant à dérouter les migrants vers les pays voisins, manière de dire que le « problème des réfugiés » a été « résolu ».

Alors que le discours politique prétend « défendre l’Europe », les actes font tout le contraire.